Voces: EMPLEADO PUBLICO - EMPLEO PUBLICO - ESTABILIDAD LABORAL - ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PUBLICO - PROTECCION DEL TRABAJADOR - CONTRATO DE TRABAJO - CONSTITUCION NACIONAL - DESPIDO - INDEMNIZACION POR DESPIDO - CESANTIA - ESTABILIDAD IMPROPIA - LEY DE CONTRATO DE TRABAJO - LEY APLICABLE - TRABAJADOR - CONSTITUCIONALISMO SOCIAL - ESTABILIDAD PROPIA - DESPIDO SIN CAUSA
Autor: Ábalos, María Gabriela
Publicado en: LLGran Cuyo 2010 (junio), 427
Sumario: I. Introducción. — II. Antecedentes y situación fáctica. —III. Empleo público y prescindibilidad.
I. Introducción
El fallo en análisis se inscribe en la línea emprendida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a favor del fortalecimiento de los derechos económicos y sociales, fuertemente apoyada con la resolución del caso "Madorrán" (1) en relación con la estabilidad del empleado público.
En el sub examen, es el Superior Tribunal de la provincia de San Luis el que se adentra en la discusión del alcance de la tutela consagrada en el art.14 bis cuando la norma hace referencia a la "estabilidad del empleado público" y resuelve apartándose de sus propios precedentes para hacer suyos los fundamentos dados en "Madorrán".
Se advierte que las plataformas fácticas difieren entre aquella causa y el presente caso. La primera tiene su génesis en el despido injustificado con derecho a indemnización dispuesto por la Administración Nacional de Aduanas, a la cual la actora se encontraba vinculada por una relación de empleo público. El fundamento de tal proceder se sustentó en el art. 7 del Convenio Colectivo 56/92 "E" que resultaba de aplicación a los trabajadores pertenecientes a dicha entidad, que facultaba a extinguir la relación de empleo sin invocación de causa y mediante el pago de una indemnización de conformidad al art. 245 de la ley de contrato de trabajo prevista para los trabajadores sujetos a un régimen de estabilidad impropia. En cambio, en el caso en comentario, por aplicación de una ley provincial que declaraba la emergencia policial, se dispuso la prescindibilidad de empleados públicos mediante el pago de una indemnización o el pase a retiro obligatorio (2).
Sin embargo, ambos resolutivos defienden decididamente la estabilidad del empleado público en sentido propio. Cabe recordar que la estabilidad laboral puede ser clasificada en propia o absoluta o en impropia o relativa en tanto se encuentre prohibido o permitido su reemplazo por una indemnización. Es el constitucionalismo social el que logra introducir a nivel constitucional el derecho a la estabilidad del empleo público con la reforma nacional de 1957 en el art. 14 bis, entendiéndose como el derecho a no ser privado o separado del empleo o cargo sino por las causas y los procedimientos establecidos en las normas. Se busca proteger al empleado público de la arbitrariedad estatal, de las diferencias político partidarias que muchas veces han fundamentado las cesantías de aquellas personas que hubiesen sido incorporadas a la Administración por gestiones de diferente bandera política (3).
El fallo en comentario se encuadra en la interpretación del art. 14 bis de la C. Nac. como estabilidad del empleado público en sentido propio, siendo un excelente ejemplo de la salvaguarda de los derecho individuales acatando la jurisprudencia de la Corte Suprema en dicho aspecto, pero el avance significativo se advierte en cuanto reputa inconstitucional a una norma de las denominadas "leyes de prescindibilidad" de empleados públicos, que de modo excepcional y temporario basándose en la emergencia, establecen reordenamientos o supresiones de dependencias u otro tipo de racionalizaciones, previendo el pago de una reparación económica, siendo que en el caso "Madorrán la decisión se acota a las particulares circunstancias de la causa, en la que no se debatió el alcance de ninguna norma de la naturaleza referida.
II. Antecedentes y situación fáctica
A.Conforme a la ley provincial 451 del año 2004 se declara en estado de emergencia a la Policía de la provincia de San Luis, por el término de seis meses, autorizando al Poder Ejecutivo a extender por seis meses adicionales su vigencia (art. 1). Tal emergencia comprende los aspectos organizativos, funcionales, operativos y laborales de la Policía de la Provincia de San Luis y perseguirá como objetivo, según la norma, optimizar los recursos humanos y materiales y los servicios que presta. También autoriza a reasignar funciones y destinos a todo el personal de la Policía de la Provincia (arts. 2 y 3).
En el caso un grupo de agentes de policía de la provincia de San Luis son declarados prescindibles por el Sr. Jefe de Policía provincial con encuadramiento en el art. 4 de la ley 451 citada, que dispone que la emergencia es causal suficiente para poner en disponibilidad simple o preventiva al personal de la Policía, conforme lo previsto en el Art. 41 y siguientes de la Ley 393 del mismo año. Asimismo, por tal causal se podrá declarar la prescindibilidad, jubilar o pasar a retiro al personal según el caso, disponiendo el art. 6 que los agentes podrán optar por una indemnización o por el pase a retiro obligatorio.
B.Los argumentos de los actores peticionando la inconstitucionalidad de la normativa citada giran por un lado, en relación con el estado de emergencia y por otro, respecto a los derechos afectados.
Sobre el estado de emergencia policial afirman que no ha sido formalmente declarado y por tanto, todas las medidas que se fundan en la declaración inexistente devienen nulas y de nulidad absoluta e insanable. Agregan que la Constitución Provincial no faculta a la Legislatura ni al Poder Ejecutivo para declarar estados de emergencia, y aquellas situaciones de crisis o apremios sociales, económicos, de justicia, etc. que se produzcan en su ámbito, son mal llamadas estados de emergencia, pues este concepto no puede ser discrecionalmente elaborado a gusto y placer de los órganos de gobiernos locales, ignorando la sujeción normativa en materia de derechos y garantías respecto a la Nación. Puntualizan que el art. 1 al autorizar al Poder Ejecutivo a extender la emergencia violaría la prohibición taxativamente estatuida en el Art. 29 de la C.Nac. en relación con las facultades extraordinarias.
Mientras que en torno a los derechos afectados, basan sus quejas en la afectación al derecho de trabajar, a la estabilidad del empleo y a una retribución justa, al derecho a la igualdad, a la propiedad, afectándose en definitiva las normas nacionales que contienen tales derechos y las provinciales concordantes.
III.Empleo público y prescindibilidad
A. El Tribunal sentenciante en el tratamiento de los agravios contra la normativa citada distingue por un lado, los referidos a la emergencia y por otro, relativos a la afectación de los derechos constitucionales, especialmente la estabilidad del empleado público, precisando su alcance.
1. Sobre el primer punto se pronuncia por la constitucionalidad de los artículos referidos a la declaración de emergencia, a la autoridad de aplicación y a la vigencia remitiendo a una causa anterior resuelta en ese sentido (4), en donde concluyó que tal emergencia fue plenamente válida y ajustada a las previsiones de las normas constitucionales de la Nación y la Provincia, como a la doctrina de la Corte Suprema.
2. Sobre el segundo aspecto, es decir respecto a los arts. 4 y 6 de la ley provincial 451 que, con sustento en el estado de emergencia, autorizan a disponer la cesantía de empleados públicos a cambio de una indemnización o bien al pase a retiro obligatorio, aclara que cabe apartarse del precedente propio utilizado para convalidar la emergencia, dada la nueva línea jurisprudencia inaugurada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir de mayo de 2007 al resolver la causa "Madorrán".
En este sentido se reafirma que la vigencia y plena operatividad de la estabilidad propia del empleado público garantizada por el art. 14 bis de la C.N., fulmina toda posibilidad de despedir empleados sin causa y con el solo requisito de una indemnización sustitutiva, por atentar contra la garantía de la estabilidad del empleado público. Se hace hincapié en que esta solución concuerda con los principios y pautas de interpretación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que han sido expresamente incorporados en la Constitución Nacional por vía del art. 75 inc. 22, al dar jerarquía constitucional a los mayores instrumentos internacionales en la materia.
3. El análisis se detienen también en las atribuciones del Presidente de nombrar y remover empleados públicos (art. 99 inc. 7 C. Nac) y la estabilidad consagrada en el art. 14 bis de la C. Nac., concluyendo en que el instituto de la prescindibilidad sin justa causa es incompatible con una interpretación armónica de estas cláusulas.
En efecto, la remoción de un agente público queda dentro del resorte del presidente de la Nación o del gobernador de la provincia -en su caso- pero no se trata de una atribución que pueda ser ejercitada con prescindencia de toda legalidad. El respeto por el derecho a la estabilidad del empleo público expresado por el art. 14 bis, impide la ruptura discrecional del vínculo laboral ya que de lo contrario ese derecho carecería de contenido.
Esta interpretación armónica e integral de la Constitución Nacional lleva a entender que sus cláusulas no se excluyen o anulan recíprocamente, el contenido de una disposición debe ser interpretado de acuerdo al de las demás. De ahí que se sostenga que la estabilidad de empleado público es una norma operativa que en una interpretación acorde con las atribuciones del Poder Ejecutivo exige que la ruptura del vínculo de empleo público no sea discrecional.
B. Se resuelve en el caso que, configurada la prescindibilidad de los actores con la sola invocación del estado de emergencia, ello supone un despido incausado de un empleado de la administración, por lo que la normativa que le da fundamento es inconstitucional (arts. 4° y 6° de la Ley X-0451-2004), en cuanto autoriza la misma mediante el pago de una indemnización o el pase a retiro obligatorio, contrariando el orden constitucional -arts. 14bis, 16, 28 y 31 C.N. y 23 C.P. También se dispone la reincorporación de los actores que no se encontraban en actividad a los cargo que ocupaban al ser declarados prescindibles, fijándose un plazo de treinta días hábiles desde que la resolución quede firme, bajo apercibimiento de aplicar astreintes en caso de incumplimiento en el plazo fijado.
Es muy importante este pronunciamiento puesto que la misma Corte Nacional había resuelto que las leyes de prescindibilidad constituyen un "régimen de excepción que suspende temporariamente las normas que se le opongan, que asignan al Poder Ejecutivo un instrumento ágil para llevar a cabo la reestructuración que limita el derecho a la estabilidad de los empleados, lo que se trata de compensar a través de la indemnización que prevén"(5).
En efecto, a partir del año 1959 se dictaron sucesivas leyes llamadas de prescindibilidad o racionalización administrativa y que acordaron al Poder Ejecutivo Nacional la facultad de dejar cesantes a empleados públicos por razones de economía presupuestaria, reorganización y otros motivos que perseguían, según se expresaba, una mayor eficiencia administrativa, previéndose el pago de una indemnización en beneficio del personal afectado. La Corte había convalidado estas leyes cada vez que el empleado afectado planteó su inconstitucionalidad por violar su derecho a la estabilidad, quien alegaba que en su caso no se configuraba la causal de racionalización administrativa invocada por el Estado para justificar su cesantía, frente a lo cual el Tribunal Supremo disponía que la estabilidad del empleado público no importaba un derecho absoluto a la permanencia en la función pública sino el derecho a una equitativa indemnización cuando, por razones de su exclusiva incumbencia, el Poder Ejecutivo decidía remover a un empleado sin culpa de éste (6).
El pronunciamiento en análisis se aparta de dicha interpretación y aunque cita como fundamento el caso "Madorrán", va más allá puesto que defiende la estabilidad en sentido propio frente a una ley de prescindibilidad de empleados públicos.
En efecto, si bien el Tribunal puntano convalida la declaración de emergencia, en relación con el empleado público considera que la prescindibilidad sustentada en la sola invocación del estado de emergencia, supone un despido incausado lo que es incompatible con la estabilidad en sentido propio.
Se trata de una interpretación integradora de las normas constitucionales referidas a la estabilidad del empleado público y a las atribuciones de los órganos gubernativos en relación con la designación y remoción de su personal que marca una decidida línea a seguir en el camino a limitar las discrecionalidades arbitrarias.
(1) C.S.J.Nac. "Madorrán, María Cristina c/ Administración Nacional de Aduanas s/ Reincorporación", el 03/05/2007 (La Ley, 2007-C, 258), en igual sentido se resuelve la causa "Ruiz" el 15/05/07. Ver entre otros los siguientes comentarios: Walter Carnota; La interpretación constitucional de la estabilidad del empleado público; en La Ley 2007-C-289; Alfonso Buteler; La estabilidad del empleado público (A propósito de lo decidido por la Corte Suprema en la causa "Madorrán"); en La Ley 2007-C-289; José Pablo Descalzi; La estabilidad del empleado público; en La Ley, 2007-C-500, María Cecilia Hockl, "El empleado público y la protección constitucional a su estabilidad. A propósito de los fallos "Madorrán" y "Ruiz"; DT, 2007 (mayo), 555, etc.
(2) Superior Tribunal de Justicia de San Luis, 2009/12/29; Perrone, Marcelo Rómulo y otros c. Estado Provincial.
(3) Ver entre otros los recientes trabajos de: José Luis Correa; "Estabilidad del personal contratado o indemnización de daños y perjuicios. Actividad ilegítima del Estado", La Ley, 06/05/2010, 3; Miriam M. Ivanega, "De nuevo sobre el personal contratado de la administración pública nacional", Sup. Const., 2010 (mayo), 33, Jorge Rodríguez Mancini, "Los "contratados" en las sentencias de la Corte Suprema de Justicia", La Ley 21/04/2010, 6, Alfonso Buteler, "El derecho de los contratados a una indemnización", La Ley 14/04/2010, 3, Miriam M. Ivanega, "Primeras reflexiones sobre un fallo cauteloso", La Ley 14/04/2010, 6 , Santiago Hernán Moreno Douglas Price, "La competencia y resarcimiento de ex contratados por la Administración Pública", LLC 2010 (abril), 255, Marcelo Abal y Ricardo Sotura, "Agentes contratados por la administración pública nacional. Derecho a la estabilidad", La Ley 2009-C, 1134, etc.
(4) Se refiere a la causa "Vieytes, Pablo Alejandro s/ Amparo", Expte. N° 1867/06 s/ Per Saltum", Expte. N° 23-V-2006, resuelta en Sentencia STJSL-S.J. N° 60/06 del 01/11/2006.
(5) C.S.J.N., 23/04/85, "Romero de Martino, Leonor Virginia c. Caja Nacional de Ahorro y Seguro", Fallos, 307:539.
(6) DE LA FUENTE Horacio, Estabilidad del empleado público. Situación del personal contratado, en La Ley 2001-D-911. "Las primeras leyes (14.794, 15.796,16.432,16.662 -Adla, XIX-A, 35; XX-A, 201; XXI-A, 282; XXV-A, 4-) autorizaban las cesantías únicamente cuando existía supresión de cargos, aunque lo mismo se cometieron abusos acudiendo al recurso de los empleados "contratados", que de hecho reemplazaban a los desplazados. Alentadas por la jurisprudencia que se iba formando alrededor de la estabilidad del empleado público, que la reducía en la práctica a una indemnización por despido, las normas legales posteriores fueron aumentando la discrecionalidad del Poder Ejecutivo. Así, el dec. -ley 17.343/67 (Adla, XXVI-B, 1554) consagró, al lado de la causal señalada de "supresión del cargo" la más subjetiva de "ponderación de aptitudes personales", agregando después el dec.-ley 17.467/67 un supuesto aún más amplio e indefinido, el de "reorganización y mejor desenvolvimiento del servicio", con cuya incorporación todavía se pretendía guardar las formas. La coronación de esta escalada la constituyeron las leyes 20.549 y 20.713 (Adla, XXXIII-D, 3659; XXXIV-C, 2022), que autorizaron las cesantías "por razones de servicio", sin necesidad de invocar ningún otro justificativo. En este sentido, Horacio de la Fuente cita diversos fallos de la CS, por ejemplo, en "Tornese" del 8/11/68 y "Scherb". Ver también los comentarios de Marcelo Abal y Ricardo Sotura, "Agentes contratados por la administración pública nacional. Derecho a la estabilidad", en La Ley 2009-C-1134, Nicolas Diana y Gonzalo S Kodelia, "Cuando el valor histórico puede más que la mera dogmática", en La Ley 2007-C- 521, etc.
