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lunes, 4 de julio de 2011

Reglamentación de la Ley 26.571, denominada “de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral”

Por Pedro Gómez de la Fuente (*)  

1.- Si, como suelen afirmar los críticos literarios que dominan su oficio, el barroquismo y la verborragia son síntomas de decadencia literaria, la compulsión de imponer nombres declarativos y políticamente correctos a las normas jurídicas es un signo de decadencia legislativa.-

Vélez Sarsfield solo sintió la necesidad de llamar “Código Civil” a su vasta obra y la ley 23.298, que rigió bastante bien, por lo menos desde lo formal, nuestra vida política desde 1984, fue conocida simplemente como Ley Orgánica de los Partidos Políticos.-

Hoy disponemos de la Ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral y su solo nombre nos llena de preocupación, porque si el Poder Ejecutivo tuvo que impulsarla y nuestros representantes debieron votarla, significa que la previa ley conforme a la cual ellos mismos fueron elegidos no impulsaba la democratización de la representación política, ni la transparencia, ni la equidad electoral, alarmante circunstancia sobre la que deberíamos reflexionar.-

No queremos en esta ocasión analizar la cuestión de si la ley 26.571 realmente democratiza la representación política, porque es un tema que hemos tratado someramente en un artículo anterior, pero el hecho de que por su aplicación hayan perdido su personería partidos pequeños pero con una larga historia, como el MID –por poner solo un ejemplo- nos llena de pesimismo.-

La Ley 26.571, que es compleja y deja varios puntos de interpretación dudosa –la misma Justicia Electoral salió a decirlo en alguna ocasión- fue reglamentada recientemente por tres decretos, que llevan los números 443, 444 y 445/2011.-

Los tres son importantes y se acoplan perfectamente al espíritu de la ley, lo cual, si por regla general es una virtud en un decreto reglamentario, en este caso y considerando los reparos que la ley 26.571 nos ofrece sobre su capacidad para incrementar verdaderamente “la democratización de la representación política”, tal vez no lo sea tanto.-

El Dec. 443 trata cuestiones vinculadas a aspectos concretos y operativos de las elecciones primarias abiertas y obligatorias y dado que estas son el paso previo y la condición “sine qua non” de la elección presidencial, es una norma de la mayor importancia. El Dec. 444 reglamenta las características de las boletas que deberán utilizarse en esa ocasión, introduciendo cambios sustanciales en relación con las que tradicionalmente se utilizan según los parámetros del Código Electoral Nacional. No parece justificarse ni es de buena técnica legislativa que la cuestión, que es tratada solo en dos artículos, haya merecido un decreto especial, cuando lo lógico hubiera sido incluir esos dos artículos en el texto del Dec. 443, que trata también de la elección interna abierta y obligatoria, pero esto es solo una observación formal.-



2.- La importancia de estos dos decretos merece un análisis propio, que nos proponemos llevar a cabo en otra entrega, de modo que intentaremos comentar en esta oportunidad el Dec, 445, que modifica –o recrea, si se quiere– el régimen de asignación y distribución de espacios para anuncios de campaña electoral en servicios de comunicación audiovisual.-

El sorteo de espacios gratuitos en los medios de radiodifusión es de larga práctica y una de las denominadas franquicias electorales concedidas en todos los regímenes de aportes y franquicias para partidos políticos, aun antes de que se creara el “Fondo Partidario Permanente” se partía, conceptualmente, de la idea de que el Estado debe proporcionar la posibilidad de que todos los participantes en una elección puedan hacer llegar sus propuestas al electorado de forma igualitaria e independientemente de la cantidad de dinero que pudieran reunir como aportes de campaña en forma privada. Esto no tiene costo alguno para el Estado, ya que los medios están obligados a ceder el 10% su programación para fines electorales de acuerdo a lo dispuesto por la ley 26.522, que regula los servicios de comunicación audiovisuales.-

El Decreto 445/2011 reglamenta el artículo 35 de la ley 26571 poniendo en cabeza de la Dirección Nacional Electoral la responsabilidad de instrumentar el sorteo de espacios en emisoras de radiodifusión sonora, televisivas abiertas o por subscripción, entre las agrupaciones que participen en la interna abierta, quedando a cargo de ellas, a su vez, distribuirlos entre las líneas internas que se presenten.-

Dictar este decreto era necesario, porque la normativa vigente antes de la reforma introducida por la ley 26571 solo preveía el sorteo de medios para las elecciones nacionales. Sin embargo, tal vez como consecuencia de las quejas de la Justicia Electoral y los partidos sobre los puntos obscuros de la ley y la necesidad de aclararla, se puede observar un afán reglamentarista que no solo complica la comprensión del sistema por parte del público sino que –como toda reglamentación demasiado minuciosa hace pensar en propósitos ulteriores.-

Veamos cómo funcionará la asignación de espacios en los medios.-

- Como primer paso la ”Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual” (AFSCA) suministrará a la Dirección Nacional Electoral el listado de emisoras de servicios de comunicación audiovisual, de señales nacionales e internacionales que se difundan en territorio nacional indicando área de cobertura, tiempo de programación y otros detalles técnicos. (Articulo 1º Dec, 445/11). Primera incógnita a develar: ¿para qué sirve al Ministerio del Interior el listado de las emisoras internacionales, si aun cuando su emisión llegue al territorio argentino no pueden ser incluidas en el armado del sorteo de espacios? Con esta información, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) dará al Ministerio del Interior información relativa a la actividad fiscal de las emisoras informadas durante el ejercicio precedente “que permita verificar la operación de dichos servicios”. Otra incógnita; ¿para qué se necesita controlar la actividad fiscal de las emisoras en relación al sorteo de espacios? Si lo que se busca es que las emisoras cumplan con sus obligaciones fiscales, la AFIP puede obligarlas a ellos de manera autónoma, sin mezclar ese derecho con el ya de por si engorroso procedimiento del sorteo de espacios. Hay otra interpretación posible sobre la motivación de este artículo: que se trate de un error de redacción y lo que se pretende no sea “verificar la operación de esos servicios” durante el ejercicio precedente, sino “verificar la operatividad de esos servicios, es decir; si realmente están operando. Esto es muy posible y nada tranquilizador, por cierto, porque significaría que la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual no sabe en realidad cuales son las emisoras que están realmente en funcionamiento y debe pedir ayuda a la AFIP para cumplir una de sus funciones esenciales. Justamente éste era uno de los problemas del ex COMFER.-

- Pasado este filtro, los medios deberán ceder el 10% de doce horas de programación para la difusión de anuncios de campaña, tanto para las “primarias” como para las elecciones nacionales.-

- La publicidad –los anuncios electorales, en los términos del decreto– se emitirá en cuatro franjas horarias, fijándose como horario central el comprendido entre las 20:00 y la I:00 para la televisión y entre las 07:00 y las 12:00 para las radios, lo que es muy razonable y sigue la práctica establecida por el Ministerio del Interior en anteriores elecciones.-

- ¿Qué sucede cuando una provincia –o bien la Ciudad de Buenos Aires– decide adherirse al régimen de simultaneidad de elecciones? Los artículos 8º y 9 se ocupan de esto, disponiendo que en tal caso deberá indicarse en el decreto de convocatoria la adhesión expresa al régimen del Capítulo III Bis del Título III de la ley 26.215 y del artículo 35 de la ley 26.571. En ese caso la prohibición expresa del artículo 34 de la ley 26571, se “entenderá respecto de las formulas de Gobernador y Vicegobernador y de Jefe y Vicejefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.-

El artículo 34 que se menciona es uno de los más importantes en la ley, porque es el que niega a las agrupaciones políticas y a sus líneas internas el derecho a contratar publicidad privadamente, al margen de la asignada por el Estado, y fulmina sanciones graves contra quienes no cumplan esta disposición.-

Eso significa que si una provincia o la Ciudad de Buenos Aires no adhiere al régimen de simultaneidad de elecciones creado por la ley 15.262, no estaría alcanzada por esta prohibición, ni siquiera en el caso en que sus elecciones locales se lleven a cabo en el mismo día de la nacional, ya que es perfectamente posible hacer ambas paralelamente sin adherirse el régimen de simultaneidad de elecciones. Esto no tiene precedentes, que yo recuerde, por motivos de practicidad organizativa y ahorro de gastos, ya que habría que montar dos elecciones simultaneas, pero es legal y teóricamente posible. - El tiempo cedido se distribuirá entre los partidos beneficiarios según categorías de cargos, de modo que para la campaña a Presidente y Vicepresidente el tiempo acordado será el doble que para la publicidad relativa a los candidatos a Senadores y Diputados. Esto es un claro exceso de reglamentarismo, que no parece tener sentido, porque ningún interés público se ve afectado si se deja a los partidos distribuir el tiempo acordado de la manera que prefieren, ya que son los que mejor conocen sus necesidades publicitarias o de estrategia electoral.-

- Donde el afán de reglamentar todo de los redactores del decreto 445 llega a su extremo es en el artículo 16, que obliga a los partidos a completar un formulario electrónico con carácter de declaración jurada, consignando las especificaciones técnicas del mensaje, el cumplimiento de los requisitos legal y otros detalles, que generará un Certificado de Inscripción de Publicidad Electoral donde conste el contenido de lo declarado. Mas allá de poner a prueba la capacidad administrativa de los partidos –que no suele ser mucha–, todo esto parece poco útil para el Ministerio del interior, porque debería bastar la constancia de la emisora y el control del ente heredero del COMFER para asegurarse el cumplimiento de las normas.-

3.- Estas observaciones hechas al decreto 445 son solo técnicas y apuntan a su eficacia operativa. Hay una crítica mucho más de fondo que no se puede soslayar y esta no debe hacerse al decreto sino a la norma que reglamenta, que es la ley 26.571.-

Estoy refiriéndome, por supuesto, a la prohibición de contratar publicidad privada, al margen de los espacios concedidos por el Estado. Bajo una mirada superficial, la idea de que todos los partidos tengan la misma capacidad de difundir sus ideas y que esta no dependa de la capacidad de conseguir aportes monetarios, parece excelente. Sin embargo, el efecto práctico es que deja a los partidos opositores en clara desventaja, porque el oficialismo –cualquiera, no quiero personalizarlo en el actual– tiene otros medios de publicidad indirecta: la inauguración de obras, los torneos de fútbol con nombre y apellido y muchos más.-

La pregunta entonces es: ¿durante el tiempo de campaña electoral el Gobierno se abstendrá de usar esa ventaja? Si no es así el sistema de sorteo de espacios que analizamos es una simple formalidad y la ley de Democratización de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral habrá recibido ese nombre solo como una ironía de sus promotores.-
(*) Abogado.
DIRECTOR NACIONAL ELECTORAL (1993-1996)
DIRECTOR NACIONAL DEL PROYECTO PNUD "PARA EL MEJORAMIENTO DEL SISTEMA ELECTORAL" EN EL MINISTERIO DEL INTERIOR (1993-1995)
SUBDIRECTOR NACIONAL ELECTORAL (1991-1992)
Representante del Ministerio del Interior ante la Comisión de Reforma Institucional de la Cámara de Diputados, 1990
Representante del Ministerio del Interior en las "Reuniones de Aplicación del Voto de Argentinos en el Exterior" Washington-Nueva York, 1993
Representante del Gobierno Argentino en la Misión de Observación Internacional de la Organización de Estados Americanos, Perú, 1992
Representante del Gobierno Argentino en la Misión de Observación Internacional del "National Democratic Institute", Paraguay, 1994

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