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lunes, 31 de mayo de 2010

Principios y normas del derecho penal aplicables en el procedimiento administrativo. Alcance y límites

Voces: DERECHO PENAL ~ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ DERECHO PENAL ADMINISTRATIVO ~ PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ~ PRINCIPIO DE LEGALIDAD ~ NON BIS IN IDEM ~ LEY PENAL MAS BENIGNA ~ PROCESO SUMARIO ~ DERECHO COMPARADO

Autor: Noe, Gabriela Carina

Publicado en: LLGran Cuyo2008 (febrero), 1

I. Introducción

El Estado Constitucional de Derecho, se construye como sabemos, sobre la base de ciertos derechos de carácter esencial, que son a su vez protegidos por garantías aplicables en el proceso, lo que se hace efectivo a través de principios que regulan las actuaciones del poder punitivo del Estado.

Así podemos advertir, que estos principios se encuentran concatenados, para proteger a la persona, que es el fin último del Estado.

I. En este trabajo, trataré de destacar la importancia y efectividad de la aplicación de esos principios, con una particular referencia al principio de legalidad, que entiendo, contiene y da origen el resto de los principios aplicables en el campo del Derecho Penal y en el campo del Derecho Administrativo.

Posiblemente sea su origen antiguo, que data del año 1215 en la Carta Magna que escribiera el Rey Juan sin Tierra a los nobles de Inglaterra, su inclusión en la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano, en Francia 1789, su recepción expresa en la Constitución de los Estados Unidos, en 1787, sólo por mencionar algunos de los antecedentes más importantes, que nos hacen pensar que no podría existir un ordenamiento legal justo, sin que lo incluya entre sus principales derechos. De hecho, todas las legislaciones contemporáneas lo han adoptado y lo desconocen sólo por cuestiones políticas, los estados totalitarios.

II. Intentaré también aproximar algunas nociones referidas a la aplicación de los Principios del Derecho Penal en el ámbito del Derecho Administrativo, específicamente en el Proceso Sumario, seguido con carácter previo y en la mayoría de los casos obligatorios, salvo las sanciones menores que se aplican directamente por el superior, a la aplicación de una sanción de carácter administrativo a un agente de la Administración y que se encuentra prevista en los diferentes Estatutos especiales.

- Si bien hoy "puede hablarse de una superación de las bases que hacen a la fundamentación autónoma del derecho penal administrativo y, especialmente los postulados de la escuela de Goldschmidt, no puede desconocerse que, inclusive en el ocaso de esta escuela, ella ha influido decisivamente en el proceso de despenalización, ocurrido tanto en nuestro país como en el derecho comparado, proceso que se caracteriza por conferir la atribución de aplicar penas a la Administración, al menos en una suerte de primera instancia y sujeta siempre a revisión judicial". (1)

Resultando la pena, falta o sanción, una consecuencia necesaria del poder represor o punitivo del Estado, que encuentra sus manifestaciones y aplicación, a través del Derecho Administrativo Sancionador y del Derecho Penal Común, tutelando ambos ya sea el mismo bien jurídico en algunos casos y en otros, objetos jurídicos distintos.

Sanciones aplicables a los agentes del Estado, quienes deben observar en el ejercicio de su cargo o función, deberes u obligaciones y respetar además las prohibiciones contenidas en la normativa. Es entonces, cuando ante conductas que resulten violatorias de la normativa impuesta, surge la responsabilidad administrativa o disciplinaria y se pone en marcha la potestad sancionatoria del Estado, a través del procedimiento legal previsto.

II. Aplicación de los principios constitucionales al derecho administrativo sancionador

En opinión de reconocida doctrina nacional, como regla general deben aplicarse al Derecho Administrativo Sancionador, los principios del Derecho Penal que se hallan expresamente previstos en los arts. 18, 19 y 75 inc. 22 de nuestra Carta Magna, ya que no hay nada más legítimo ni eficaz para juridizar la actividad sancionadora, que observar los principios constitucionales, incluidos los de los pactos internacionales de raigambre constitucional, que inspiran el Derecho Penal.

En derecho comparado, encontramos un fallo del Tribunal Constitucional de España (TC), que consideró aplicables, sin perjuicio de las oportunas modulaciones, los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador (art. 24 pto. 1 CE): "en la medida necesaria para preservar los valores que se encuentran en la base del precepto y en tanto resulten compatibles, se hagan con suma cautela y no sea el resultado de una aplicación automática". (2)

Esta línea de pensamiento, fue seguida por la Sala 3ª en lo Contencioso Administrativo y así en sentencias posteriores de fecha 14/11/85, 10/11/86 y 10/01/87 afirmó: "Es la doctrina ya consolidada, que los principios inspiradores del derecho penal, son aplicables con ciertas matizaciones al derecho administrativo sancionador... de esta forma, son de común aplicación los principios capitales de la ciencia penal: legalidad, tipicidad, imputabilidad y culpabilidad, proporcionalidad, non bis in ídem, etc. A los que deben añadirse las garantías adjetivas: no indefensión, carga de la prueba, interdicción de la reformatio in peius, etc.". En nuestra provincia, existe un antecedente con la orientación antes descripta, en el que la Suprema Corte de Justicia sostuvo que "las mismas garantías constitucionales que existen en materia penal, deben aplicarse en materia de faltas o contravenciones". (3)

Ya que en expresión de la doctrina más destacado en la materia, la unidad del derecho represivo y las garantías ínsitas en el Estado de Derecho, conducen a la aplicabilidad a las contravenciones, de los principios propios del derecho penal sustantivo.

En el ámbito nacional, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo, en sentencia de fecha 19/02/98, sostuvo que: "los principios vigentes en materia penal no son de ineludible aplicación al derecho administrativo disciplinario en atención a las diferencias de naturaleza, finalidad y substancia existentes entre ambas ramas del derecho, expresando al respecto que 'el ejercicio de la potestad sancionadora es administración y el de la potestad criminal es justicia... debiendo puntualizarse que aquella no tiene el rigor ni la inflexibilidad de las normas del derecho penal sustantivo'".

Al respecto expresó Goane que en materia de potestad sancionadora: "la naturaleza jurídica del poder disciplinario, es administrativa, porque tal es la del deber cuyo incumplimiento determina su ejercicio... por ende la sanción imputada a su incumplimiento no es de carácter penal, sino administrativa".

No obstante propiciar la aplicación de estos principios, tanto el derecho comparado y alguna Jurisprudencia nacional, el tema no es de pacífica aceptación, por lo que es menester resaltar que existen importantes diferencias desde el ámbito formal y material entre ambos derechos, que deben considerarse al momento de abordarlos, y aconsejar la traslación de los principios que los inspiran.

Así y sin agotar con esto las mentadas diferencias:

1- El procedimiento base ha seguir, implica en el Derecho Penal un procedimiento judicial, a cargo de un juez competente y bajo la aplicación de estrictas normas que rigen al proceso, en nuestro derecho el Código Penal y los códigos de forma. Mientras que en el ámbito administrativo, el procedimiento es sumarial, a cargo de un funcionario o letrado con carácter de instructor sumariante y bajo la modalidad propia de ese procedimiento previsto en leyes y estatutos especiales, siendo la actividad judicial , de carácter posterior y de revisión de lo actuado.

Así, el Derecho Penal aplica penas (inclusive la privativa de la libertad), mientras que el Derecho Administrativo aplica sanciones o multas, las que en su graduación, son de carácter menor.

2- El sujeto pasivo de la sanción en uno y otro ámbito, es sustancialmente distinto, así encontramos que las sanciones administrativas son dirigidas a quienes se encuentran en una relación jerárquica administrativa, y las penales están dirigidas al común de la gente, al individuo de la comunidad. (4)

La determinación del sujeto de ambos derechos, es de fundamental importancia, pues se vincula directamente al bien jurídico tutelado. Siendo en el primer caso y en el caso de existir por ejemplo un contrato administrativo de empleo público, el bien tutelado la estabilidad del agente público, de raigambre constitucional (art. 14 bis. C.N., art. 30 Constitución de Mendoza, art. 16 Dec. Ley 560/73); a diferencia del ilícito penal, donde la tutela al principio de legalidad de las penas, se fundamenta en la libertad de las personas. (5)

Así, el sujeto - objeto de sanción o pena, resulta en un ámbito, en el administrativo, circunscripto a una relación de empleo público, con jerarquías administrativas en su organización. Mientras que en otro ámbito, en el Derecho Penal, es el sujeto perteneciente a la comunidad en general, por ende podrá ser cualquier individuo el que encuadre en la tipificación de la conducta, por ej.: el que matare a otro (art. 79 del C. Penal).

Al respecto, García de Enterría y Fernández, han explicado que la doctrina alemana desde Laband y Mayer, aludieron a la relación de sujeción general como la propia del "binomio genérico poder público - ciudadanos", marco en el cual la Administración se presentaría frente al ciudadano como dotada de las potestades generales que la ley le atribuye por su condición, mientras que éste se exhibe como un sujeto indistinguible del común. Agregan en cambio, que la relación de sujeción especial, se suscita cuando el administrado se inserta en una organización administrativa...". (6)

Cabe acotar, que al respecto Manzini hubo de aclarar, que mientras la potestad penal trae su origen del estado de sujeción general frente al Estado, común a todos aquellos que se encuentran en su territorio, la potestad disciplinaria proviene de una relación de subordinación particular, de la cual el contrato de empleo público es una de las especies.

3- Otra de las diferencias cabalmente apuntada por la doctrina en la materia, radica en la diversa responsabilidad derivada de la violación de las normas contenidas en los reglamentos o estatutos de la Administración, caracterizada como una "simple desobediencia a las normas que lesionan intereses de la misma", de las que derivan de la violación a la ley penal, que constituyen delitos.

Mientras que en el primer caso, la responsabilidad no requiere pues de la existencia de un daño concreto derivado de ese comportamiento irregular, siendo el simple incumplimiento y no su resultado, lo que realmente le interesa al derecho administrativo sancionador, en el ámbito penal, el criterio elegido es el del derecho lesionado y la sanción aparece en el momento en que sería inútil el puro resarcimiento...". (7) La transgresión de la regla, es por lo tanto el incumplimiento a un deber legal desconectado de sus eventuales consecuencias, mostrándose entonces el derecho sancionador, esencialmente como de prevención de riesgos.

Aparece de manifiesto una función evidentemente preventiva del derecho administrativo sancionador, intentando impedir que se haga real una lesión a los diversos bienes jurídicos que éste protege.

Mientras que en el Derecho Penal, se castiga o reprime a quien ha violado los preceptos del ordenamiento pasibles de una sanción, siendo de este modo su finalidad evidentemente represiva.

Al respecto y poniendo claramente de manifiesto la existencia de dos tipos diferentes de sanciones, ha dicho el doctor Juan C. Cassagne: "así, mientras existe un tipo de sanción que tiene por objeto la retribución del daño o perjuicio que se causa al Estado, de naturaleza eminentemente patrimonial, al lado de ésta (llamada también civil) la Administración pone en marcha mecanismos represivos y preventivos que tienden a sancionar todo incumplimiento del deber de los particulares de contribuir o colaborar con la Administración". (8)

"Mientras que en los primeros el contenido se encuentra en el daño, concreto y mensurable, en las infracciones o contravenciones administrativas se trata de la violación del deber de obediencia... afectando solamente intereses de tipo administrativo". (9)

Así, encuentra justificativo el fundamento y el fin del poder disciplinario del Estado, ya que el mismo consiste en prevenir o evitar que el agente incumpla con los deberes a su cargo o quebrante las prohibiciones establecidas, y de ese modo asegurar y mantener el normal funcionamiento de la Administración Pública.

III. Principio de legalidad

Un principio básico y común a ambas ramas del derecho objeto de tratamiento y de jerarquía constitucional, lo constituye sin duda el principio de legalidad, el que garantiza por un lado, el estricto sometimiento a la ley, vedando todo margen a la arbitrariedad, y por otro, la seguridad jurídica del ciudadano, determinando de antemano aquellas conductas o comportamientos pasibles de sancionar.

1- Conforme reiterada jurisprudencia del Máximo Tribunal de España TC: "El derecho fundamental enunciado en el art. 25 apart. 1 C.E. extiende la regla 'nullum crimen, nulla poena sine lege', al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador" (Este es 10 - antes 7). (10)

Así, a partir de la sanción de la Constitución de España y del agregado del artículo precitado, no es lícito tipificar o introducir sanciones, si éstas no están lo suficientemente delimitadas por una ley previa, de esta forma las sanciones administrativas requieren en ese derecho, de una norma anterior que las prevea expresamente.

En nuestro derecho, no hay más delitos que los contenidos en la ley-única fuente. De modo que, como expresara el doctor Carlos Fontán Balestra "el juez frente a un hecho que no coincide con ninguna de las figuras delictivas, está obligado a absolver... así se cumple la función de la ley penal".

En el mismo sentido, la Constitución de Venezuela sancionada en 1999, recogió expresamente el principio de legalidad de las infracciones disponiendo: "Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes": (art. 49, ordinal 6). (11)

Convalidando la Corte de ese país, que el principio de preexistencia se refería tanto a las sanciones como a las infracciones. Así lo declaró la Corte Primera en lo Contencioso Administrativo con fecha 25/7/96 y 21/8/96, al entender que la garantía que exige la ley preexistente, se extiende a la falta.

Al respecto y en el ámbito del derecho extranjero, vale recordar que el notable jurista Luciano Parejo Alfonso, menciona el avance de la doctrina alemana y la jurisprudencia de ese país, que en el año 1972 en sentencia dictada por el Tribunal Federal Constitucional Alemán, advirtió sobre la vigencia del principio de legalidad y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, aún en las relaciones de sujeción especial.

2- En nuestro derecho positivo, el principio se encuentra consagrado en el artículo 18 de la Constitución Nacional, el que establece: "Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso". Artículo que debe integrarse y cotejarse a la hora de resolver la aplicación del principio, con los arts. 19; 75 inc. 22 de la C.N. y las distintas disposiciones contenidas en los tratados, pactos y convenciones de rango constitucional.

"Emanado de la cláusula constitucional que instituye la garantía de defensa, este principio prescribe que toda pena fundarse en ley (art. 18 CN). Este precepto, que en algunas cartas constitucionales, como la española, han incorporada al ordenamiento positivo recién en 1978, posee entre nosotros una tradición que se ha arraigado en una interpretación jurídica constante, formulada a partir de la sanción de 1853". (12)

La reforma a la Carta Magna de 1994, califica y amplia los derechos de los particulares y el principio de legalidad, por la vía de incorporación de los tratados internacionales que dispone el citado art. 75 inc. 22 de la Ley Suprema.

Así, la garantía de legalidad de las sanciones administrativas, aparece a la luz de la doctrina, como aquella garantía que si bien no tiene un reconocimiento constitucional expreso, tiene sin embargo igual rango por hallarse prevista entre otras, por la Convención Americana sobre Derechos Humanos - Pacto de San José de Costa Rica.

Con posterioridad a la reforma, es dable resaltar una sentencia del año 1999, donde el Tribunal destacó que la invocación de la existencia de una relación especial de sujeción, no autoriza la violación de las garantías constitucionales en juego en el ámbito de la potestad sancionatoria, aún en las relaciones de sujeción especial". (13)

3- Hablamos de los matices que diferencian la aplicación de los principios en uno y otro campo, en este orden encontramos que a juzgar a la luz de los bienes jurídicos tutelados, existe distinta intensidad en la aplicación del "principio de legalidad de las penas".

Así en materia penal, el principio resulta de aplicación estricta e insoslayable, bajo pena de desconocer y violar el precepto constitucional. Al respecto, Maurach menciona tres exigencias relativas a la ley penal: "Debe ser praevia, scripta y stricta". (14)

En opinión de Cassagne, aparece como el "principio de tipicidad", una de las principales garantías que poseen los ciudadanos y las personas en general, consistente en que las conductas punibles se encuentren descriptas o determinadas por una norma legal.

En este ámbito, en que la conducta punible debe estar previamente descripta, el lema es que todo está permitido, salvo lo expresamente prohibido con anterioridad, así se cumple con la garantía expresada en el art. 18 de la Constitución Nacional.

Mientras que en el ámbito del Derecho Administrativo, las conductas pasibles de aplicar una sanción disciplinaria, si bien están determinadas a priori por la legislación vigente, leyes, reglamentos, códigos de faltas, estatutos especiales, (por ej. en la relación de empleo público normalmente aparecen en los capítulos referidos a obligaciones y deberes de los agentes públicos), su aplicación, exige una cierta dosis de discrecionalidad en la evaluación de la misma, teniendo necesariamente la sanción aplicada, el límite de la razonabilidad.

En el esquema de la Administración Pública Nacional, los deberes y prohibiciones a cargo del agente o funcionario estatal, se encuentran descriptos en la Ley N° 25.164, antiguamente Ley N° 22.140 (Adla, XL-A, 21; LXII-B, 1607), como así también las sanciones aplicables a cada transgresión. Mientras que en la Administración Pública Provincial (Mza.), los deberes y prohibiciones del agente están contenidas en el art. 14 del Estatuto del Empleado Público Decreto- Ley N° 560/73 y en otros estatutos especiales de actividades en particular, por ej. Personal policial, docentes, entre otros.

Aparece de esta forma como necesaria, la descripción de las conductas a seguir, como así también la delimitación de una frontera prohibitiva, que constituye la falta disciplinaria, ello a efectos de impedir la aplicación de una sanción por causas o en condiciones no establecidas.

De lo expuesto se desprende, que el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, requiere siempre como presupuesto de su existencia, "una falta" y para que exista la falta disciplinaria, la conducta que la consuma debe estar así considerada por el ordenamiento aplicable y mencionarse expresamente entre las prohibiciones que rigen la relación de empleo público.

4- En este punto, es necesario conceptualizar lo que la doctrina entiende por "falta disciplinaria", siendo "el acto ejecutado culpablemente por el agente público que importa el incumplimiento o inobservancia de deberes u obligaciones emergentes de la relación de empleo público, susceptible de perturbar el normal y correcto funcionamiento de la Administración Pública y sancionado con una medida disciplinaria". (15)

La infracción o falta, posee en su estructura los requisitos de la acción: incumplimiento del deber, adecuación de la conducta con el modelo descripto por la ley previa y actuar culpable. La adecuación de la conducta ejercida por el agente con la falta prevista en el ordenamiento jurídico, constituye el requisito de tipicidad, exigido por el principio de legalidad.

La doctrina ha puesto de relieve diversas clasificaciones de faltas, vinculadas a: a) la importancia de las mismas en: leves, graves y gravísimas, b) por su sustracto: de acción u omisión, c) por el ámbito de infracción; d) por sus efectos patrimoniales; e) por la vinculación subjetiva: dolosas o culposas y f) por su relación con la ley criminal: en delitos o faltas administrativas. (16)

Si bien los preceptos legales pueden ser en algunos casos genéricos, ya que no podrían describirse con minuciosa precisión todas las conductas a observar o seguir, (a diferencia del Derecho Penal), coincidimos con algunos autores como García Pullés, que entienden que aún con alguna necesaria vaguedad, el núcleo de la conducta debe estar caracterizado en la norma. Generando de este modo, una necesaria heterovinculación del poder administrador, con la ley, ya que las sanciones tienen su origen en esa fuente. De otra forma se violentaría el principio que sostiene el régimen disciplinario, afectando la seguridad jurídica y la confianza legítima.

Al respecto la Procuración del Tesoro de la Nación ha expresado... "la inexistencia de norma previa que establezca una sanción disciplinaria específica, resultaría violatoria del principio de legalidad de las penas consagrado en el art. 18 de la C.N.". (17) En concordancia con lo expuesto, podemos inferir que el principio íntimamente vinculado y que se desprende del de legalidad, "nulla poena sina previa lege", campea todo el Derecho Administrativo, siendo de plena aplicación en el ámbito disciplinario.

"El principio de legalidad admite una descripción esquemática elemental, tal como aparece en repetidas sentencias del Tribunal Constitucional, en cuanto que implica al menos, la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho determinado (lex certa). Caracteres atribuidos inicialmente a la legalidad penal, pero que son extensibles sin duda, a la legalidad sancionadora en general...". (18)

En el mismo sentido y constituyéndose como otro arista de la legalidad, encontramos, el alcance de la "reserva legal", que no tiene otro sentido que el de asegurar que la regulación de las conductas humanas, no dependa exclusivamente de la voluntad de los ocasionales representantes.

Principio éste, que puede verse debilitado en una relación de sujeción especial, por la discrecionalidad del que aplica una sanción, la que debe tener el límite necesario de la razonabilidad del acto que la contenga.

IV. Principio del non bis in ídem

Un principio de aplicación estricta en materia penal como el "non bis in ídem", adquiere un particular tratamiento al conjugarse con las normas del Derecho Administrativo. No obstante la doctrina y la jurisprudencia han remarcado que esta garantía, no resulta de aplicación cuando se trata de órdenes jurídicos diversos, como serían el Derecho Penal y la relación de empleo público.

1- "El principio general de derecho, o regla jurídica no positivizada, conocida como non bis in ídem, significa en su vertiente material, la garantía para quien comete un acto ilícito, de que no podrá ser sancionado dos veces por el mismo hecho y en su aspecto procesal, que un mismo hecho no podrá ser objeto de dos procesos distintos, constituyendo, en todo caso, un límite a la potestad sancionadora de la Administración". (19)

Se apunta así, ha deslindar las diferentes responsabilidades que puede tener el agente derivadas de un mismo hecho, cuando puede constituir éste una falta administrativa y no un delito.

2- Al respecto ha expresado la Jurisprudencia: "que la doctrina de la independencia de las sanciones penales y disciplinarias no llega a ser absoluta, toda vez que no sería posible que en dichas sedes se negara la existencia del hecho, mientras que en la otra se la afirmara, de donde se seguiría una situación jurídicamente escandalosa. Distinto sería en cambio, que una misma conducta pudiera recibir dos enfoques particulares; así es perfectamente posible que mientras, desde el punto de vista penal, la conducta no merezca reproche, disciplinariamente analizada, la misma acción pueda ser sancionada". (20)

La Jurisprudencia provincial, expresó a través del Máximo Tribunal que "En materia penal, la responsabilidad pura y exclusiva es la del juez competente y no puede ser ejercida por la autoridad administrativa en virtud del 109 de la CN y 170 de la Constitución Prov. Sin embargo, la autoridad administrativa puede tomar sí y decidir las cuestiones referidas a las responsabilidades disciplinarias, previa instrucción del sumario correspondiente que asegure un verdadero y eficaz derecho de defensa. En tal sentido la garantía de estabilidad del empleado público consagrada constitucionalmente reconoce como límites para la remoción una causa justificada y se dictará una ley". (21)

3- La Ley Nacional N° 22.140 preveía expresamente "que el personal no podrá ser sancionado sino una vez por la misma causa". Así se encontraba directamente consagrada la aplicación de este principio.

La aplicación de la sanción a un agente de la Administración Pública, es como dijéramos en el acápite, el resultado de un "procedimiento sumario", cuyo objeto "es precisar todas las circunstancias y reunir todos los elemento de prueba tendientes a esclarecer la comisión de irregularidades, e individualizar a los responsables y proponer sanciones".

De naturaleza diferente a la denominada "información sumaria", la que normalmente se realiza para comprobar la existencia de hechos que con posterioridad pueden dar lugar a la instrucción de un sumario, es decir que es de carácter anterior y puede o no realizarse, quedando a criterio del instructor iniciar la información.

En nuestro ordenamiento provincial, no existe una norma similar a la nacional, no obstante su aplicación se desprende de la aplicación del principio de legalidad y de los derechos consagrados en la Carta Magna, de necesaria aplicación, como venimos sosteniendo a lo largo del presente trabajo, en el procedimiento sumario.

Desde antaño existe acuerdo en doctrina, reforzada la idea o premisa por la jurisprudencia posterior, que la garantía del non bis in ídem, no resulta de aplicación cuando se trata de distintos órdenes jurídicos o sistemas de derecho, así podría ocurrir por ejemplo: entre el campo del derecho penal y la relación de empleo público, derivada de un contrato de carácter administrativo; o en otro orden y bastante frecuente, al quebrantarse una prohibición en el campo de la responsabilidad patrimonial y la disciplinaria de los agentes.

En este punto es necesario advertir, que cuando el presupuesto de la sanción disciplinaria es idéntico al que origina la sanción penal, por ejemplo cuando es la condena penal la que da sustento a la medida disciplinaria, adquiere relevancia la opinión sostenida por el penalista doctor Eugenio Zaffaroni, al expresar "Respecto de otras penas accesorias cuya imposición atribuyen las leyes al Poder Ejecutivo, so pretexto de su naturaleza administrativa ya hemos advertido su inconstitucionalidad...".

Subráyase entonces, que el precepto consagrado en la ley nacional, se refiere necesariamente a un mismo orden sancionatorio.

4- En derecho comparado, es interesante analizar lo que sucedió en la doctrina y jurisprudencia española.

Antes de sancionada la Constitución Española, las sentencias del Tribunal Superior, sostuvieron en distintos pronunciamientos, que un hecho podía ser calificado de infracción penal y de infracción administrativa y por lo tanto, los tribunales penales por un lado y los órganos administrativos por otro, imponer sanciones independientes.

Sancionada la Ley Suprema de ese país, el principio en tratamiento, fue considerado íntimamente vinculado al de legalidad, incluido en el ya mencionado art. 25 1 de la C.E. Teniendo como consecuencia directa de la inclusión, la imposibilidad que recaiga una duplicidad de sanciones administrativa y penal, en los casos que haya idéntico objeto, sujeto y fundamento.

Y en caso de existir los dos procesos en curso, su fijación siempre corresponde a los tribunales administrativos, operando la prejudicialidad aludida. Así los mismos hechos no pueden existir para un órgano y dejar de existir para otros órganos del Estado. No pudiendo imponer una sanción administrativa, antes de que recaiga sentencia en lo penal, de otro modo se violaría lo previsto en el art. 25 apart. 1 de la C.E.

El TSEE recordó su reiterada doctrina jurisprudencial, según la cual, "el alcoholismo crónico y sus efectos de grave trastorno de la personalidad con anulación de las facultades intelecto-volitivas, fueron consideradas como una causa de exención de responsabilidad... ciertamente las eximentes de responsabilidad han de hallarse tan acreditadas como los hechos mismos... pero no puede afirmarse simultáneamente la inimputabilidad de una persona por los tribunales de justicia, y su imputabilidad, por la Administración sancionadora; cuando en ambos casos está en actuando el derecho sancionador del Estado que es único". (22)

Debiendo dar preferencia y prioridad a las actuaciones penales, paralizando el procedimiento administrativo durante se sustancie el proceso, o bien ejecutando las instancias previas a la resolución y paralizando ésta hasta la sentencia penal.

Entiendo esta es la regla que garantiza en forma eficaz el principio derivado de la legalidad, debiendo aplicarse del mismo modo en nuestro derecho y conjugando estos preceptos con los contenidos en los artículos 1101 y 1102 del Código Civil, sobre "prejudicialidad".

No obstante sostener la independencia de las actuaciones, quienes como dijera tramitan por separado, en un punto la acción administrativa deberá estar a las resultas de la acción penal, sobre todo en lo relativo a la existencia de los hechos y del autor del mismo.

Esa independencia ha sido puesta de manifiesto por la Jurisprudencia local, al expresar:

... "Existe independencia entre las actuaciones administrativas y las judiciales, de manera tal que ciertas diligencias pueden tener valor probatorio en la instancia administrativa y no tenerlo en la judicial. Planteado así el concepto de independencia, no existen inconvenientes que la Administración Pública, recurra a formular una constancia para preconstituir una prueba que será de cargo de un futuro sumario y que luego será confrontada con la réplica de la defensa"... (23)

En orden a la aplicación supletoria de los principios penales al derecho administrativo sancionador, es doctrina de nuestro Máximo Tribunal... "Que procede aplicar supletoriamente la normativa penal a todas aquellas sanciones administrativas que no tienen carácter indemnizatorio sino puramente compulsorio. Así son aplicables al Derecho Penal Administrativo los principios generales del Derecho Penal Sustantivo que reglamentan sobre el in dubio pro reo, la graduación de las penas, la participación criminal, la gravedad de la culpa, etc.". (24)

A modo de sintetizar y como complemento de lo expuesto, en aquellos casos que legalmente sea posible una duplicidad de procesos (penales y administrativos) con distinta calificación del hecho y enjuiciamiento, esa dualidad no puede traducirse a los hechos en cuestión, sino que la apreciación de los mismos ha de ser única, como dijéramos anteriormente no pueden existir para un órgano y dejar de existir para otro, en ese orden la Administración con una actuación posterior debe respetar los que han sido probados en sede penal. Doctrina ésta que fue receptada por una Sala en lo Militar de España, en el año 2000. (25)

La Suprema Corte de Justicia local, al fallar sobre el caso de un empleado público sujeto a sumario expresó: "La unidad del ordenamiento jurídico exige que cuando un juez penal ha declarado que un hecho ha sido cometido por el imputado, en sede administrativa no puede afirmarse lo contrario sin nueva prueba. El principio no se aplica si los hechos sólo coinciden parcialmente con los investigados en sede administrativa, máxime si no existe absolución lisa y llana que declare que el agente no cometió los hechos pues el proceso concluyó por sobreseimiento al vencer la prórroga extraordinaria". (26) V. Ley penal más benigna

Este principio es de insoslayable aplicación en materia penal y está previsto en el artículo 2° del Código de Fondo, que reza: "Si la ley vigente al tiempo de cometerse el delito fuere distinta de la que exista al pronunciarse el fallo o en el tiempo intermedio, se aplicará siempre la más benigna. Si durante la condena se dictare una ley más benigna, la pena se limitará a la establecida por la ley.

En todos los casos del presente artículo, los efectos de la nueva ley se operarán de pleno derecho".

En opinión de una reconocida parte de la doctrina, indica por ejemplo Apesteguía, que en materia penal no cabe duda de su terminante aplicación, mientras que en materia administrativa y en ejercicio del poder disciplinario, no es aplicable.

En tal sentido, se dijo que pudo obtenerse durante su vigencia, la aplicación de la norma que favorecía, pero no después de que ella fuera limitada en su extensión por el Poder Ejecutivo y en ejercicio de las facultades conferidas.

Al respecto, en opinión de otra parte de nuestra doctrina, se ha dicho: "Que como excepción, al principio de irretroactividad y la consecuente ultraactividad de la ley anterior, que continúa rigiendo para los hechos, cometidos durante su vigencia aun después de su derogación, se admite la aplicación retroactiva de la ley más benigna. Así lo prescribe, por otra parte, el art. 2° del Código Penal, norma que resulta aplicable directamente a la materia penal administrativa. Esta regla ha sido reiteradamente acogida por la jurisprudencia". (27)

VI. Otros principios aplicables al procedimiento sumario

En opinión del citado autor, sí en cambio son aplicados con plenitud en el ámbito del ilícito disciplinario administrativo, los principios:

1- IN DUBIO PRO REO (actualmente art. 52, regl. dec. N° 467/99).

2- PRICIPIO DE PROGRESIVIDAD.

3- PRINCIPIO DE EVENTUALIDAD.

4- REQUISITOS Y GARANTIAS observables para la declaración de imputados y testigos.

5- INVIOLABILIDAD DE DEFENSA y ASISTENCIA LETRADA.

6- ESTADO DE INOCENCIA.

7- PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

8- PRESCRIPCION.

Sobre el "Principio de Progresividad", el pronunciamiento de la Corte en el caso "Mattei", dijo que: "no es menos cierto que el principio de progresividad impide que el juicio se retrotraiga a etapas ya superadas, porque también debe considerarse axiomático que los actos procesales precluyen cuando han sido cumplidos observando las formas que la ley establece, es decir salvo supuestos de nulidad... que tanto el principio de progresividad como el de preclusión reconocen su fundamento en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia rápida y razonable...". (28)

Sobre el "Principio de Eventualidad", debemos necesariamente remitirnos a las disposiciones que prevé el art. 108 del Decreto Nac. N° 467/99, que en forma clara especifica los ítems que debe contener el informe final del instructor sumariante, (previo a elevarse a la Sindicatura General o a la Fiscalía de Investigaciones Administrativas) que coinciden con los pasos ha seguir en la instrucción del Sumario Administrativo: así encontramos en primer término, que debe existir una relación circunstanciada de los hechos; en segundo lugar, debe contener un análisis de los elementos probatorios acumulados por el instructor; en tercer lugar se deberá calificar la conducta del sumariado; en cuarto término indicar las condiciones personales del agente que puedan influir en la calificación de la conducta; en quinto lugar se deberá determinar la existencia de elementos que puedan configurar un perjuicio fiscal; en sexto lugar indicar las normas y disposiciones reglamentarias aplicables y por último, alguna apreciación que considere de interés aportar.

Advertimos de este modo, que la legislación nacional en forma expresa determina el límite acusatorio y probatorio del sumariante, no pudiendo ir más allá de los hechos y conductas determinadas en el informe.

El principio de eventualidad está en íntimamente vinculado con la "Non reformatio in pejus", que consiste en la imposibilidad del instructor sumariante de valorar nueva prueba no introducida en la etapa instructoria o bien introducir prueba en contra de otro sumariado, lo que violaría además el principio de congruencia y protege de no alterar los hechos sometidos al proceso.

En aras de defender el "Principio de Legalidad", objeto de nuestra investigación, debemos remitirnos aunque brevemente a otro de los principios de estricta observancia en las etapas de la aplicación de una multa o sanción y en especial de la tramitación del Sumario Administrativo.

El "Principio de Congruencia", este principio también está previsto en el Reglamento N° 467/99, volviéndose un requisito insoslayable su inclusión al exigir identidad en las dos etapas del sumario tramitado, ello en referencia a: a) los hechos sobre los que se inició el sumario b) los hechos sobre los que se informó en el primer escrito conforme al art. 107 del reglamento c) la calificación del servicio jurídico o caracterización legal de la conducta y d) por último los hechos obrantes en el informe definitivo y posterior resolución.

De este modo, el sumariado puede conocer con exactitud y precisión los hechos que se le imputan, defenderse de los mismos, hacer un descargo en mérito a las conductas que se le atribuyen y reunir los elementos probatorios que aseguren una legítima defensa, o por lo menos intentar conociendo los hechos, que ésta sea adecuada y eficaz.

... "porque es insoslayable la debida calificación jurídica de las conductas reprochables, así como también el señalamiento de la represión sugerida que haga posible para el imputado la clara comprensión de las consecuencias del hecho que se le atribuye. Sólo así se está en condiciones de responder eficazmente los cargos, quedando asegurada la garantía del debido proceso". (29)

Al respecto nuestra Jurisprudencia, estableció: "En el procedimiento sancionatorio municipal los pasos imprescindibles son: que el sumariante determine que los hechos denunciados configuran una falta grave y que al sumariado se le informe adecuadamente esos hechos. Estos son los actos procesales necesarios y suficientes, aun cuando la calificación jurídica de los hechos sea errónea pues el sumariado se defiende de los hechos y no de la calificación legal que de esos hechos se haga"... (30)

"Si los sumariados pudieron defenderse de todos los hechos que se le atribuyen, más allá de su correcta o errónea calificación, no existe una clara violación del derecho de defensa que justifique el gravísimo efecto que implica la declaración de nulidad de todo lo actuado". (31)

Creemos que sobre la protección del principio de legalidad, la Corte Nacional, dio un fallo que sintetiza los principios o por lo menos varios de los principios enunciados, y fundó su aplicación en normas de carácter nacional y supra nacional, como son los tratados incorporados a nuestra Constitución Nacional a través del art. 75. Inc. 22, de jerarquía superior a la ley, siendo su celebración una facultad del Congreso Nacional.

"El principio de legalidad (art. 18 Constitución Nacional, art. 9° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 15:1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) nace de la necesidad de que haya una ley que mande o prohíba una conducta, para que una persona pueda incurrir en una falta por haber obrado u omitido obrar en determinado sentido, y que además se establezcan las penas a aplicar. Por ende, de tal norma constitucional se desprende que la ley no puede aplicarse retroactivamente. Ello, en función del art. 3° del Código Civil y del principio de benignidad consagrado en los arts. 2° del Código Penal, 9° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 15: 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, aplicable prima facie, al ordenamiento contravencional". (32)

Tanto el principio de progresividad, como el de preclusión, reconocen sus fundamentos en motivos de seguridad jurídica y en la necesidad de lograr una administración de justicia rápida y eficaz, evitando así que los procesos se prolonguen indefinidamente.

El "Principio de Presunción de Inocencia", básico del Derecho Penal, aplicable entendemos también al campo del Derecho Administrativo, se desdobla en el de libertad y el de inocencia propiamente dicho. El primero es natural e inherente a cada persona, el segundo se destruye cuando la persona comete un delito, es entonces cuando nace otro principio; el "favor rei", es decir que toda persona se presume inocente hasta que se pruebe lo contrario, prueba que le corresponde aportar a quien acusa.

Este precepto se aplica en forma directa en materia de faltas o contravenciones.

Subyace además en el fondo, un principio más altruista aún, no sólo vinculado a la buena administración de justicia, sino al sujeto de la sanción, quien a través del respeto a las garantías y principios que inspiran el procedimiento, puede liberarse pronto de un estado de sospecha que recae sobre él.

En cuanto al "Principio de Proporcionalidad", ésta estriba entre la pena a aplicar y la conducta del agente. Es decir requiere la equivalencia normativa, con la conducta transgredida. Evitando sobre toda aplicación de lo que se ha dado en llamar exceso de punición, que trae como lógica consecuencia la nulidad absoluta de lo actuado, al existir vicios en el procedimiento seguido para la aplicación.

Por último, sobre el instituto de la Prescripción, aplicable como defensa en el proceso en el que se aplican sanciones de naturaleza administrativa y por la Administración, en opinión de algunos juristas, receptada luego por la Corte Nacional, "Dada la naturaleza preventiva y represiva que poseen las sanciones penales - administrativas, que castigan la comisión de ilícitos de esa naturaleza, rigen todas las normas y principios que sobre prescripción contiene el Código Penal". (33)

En el análisis de nuestra jurisprudencia, podemos observar la evolución de criterios del más Alto Tribunal, quien en un comienzo mostró vacilaciones y criterios opuestos a esta aplicación, sosteniendo entre otros argumentos "que la prescripción en materia penal no procede de garantía constitucional alguna". (34)

Finalmente, la Corte cambió ese criterio al sostener entre otros casos, en "Rabinovich José s/Recurso contra resolución del Banco Central de la República Argentina", que a las infracciones de naturaleza penal - administrativa, le resultan aplicables las disposiciones del Código Penal. Por lo menos en materia cambiaria y tributaria, (ilícitos o delitos del derecho penal cuando la finalidad de la sanción es evidentemente de carácter represivo) y en tanto no exista incompatibilidad con los regímenes especiales.

Ahora bien, no siendo una materia de las expresamente atribuidas a la Nación, en virtud de la potestad de legislar los Códigos de Fondo (art. 67 inc. 2. C.N) y "tratándose de infracciones administrativas de autoprotección o correctivas disciplinarias (vgr. sanciones disciplinarias, sanciones de tutela del dominio público) o bien, de meras infracciones formales, tengan o no naturaleza penal, tanto la Nación como las Provincias poseen facultades para legislar sobre ellas como emanación de sus poderes inherentes al cumplimiento de los fines que la C.N. le asigna". (35)

VII. Conclusiones

I. Como consecuencia de lo expuesto observamos en el ámbito del Derecho Comparado, específicamente en España, que ya no se discute la aplicación de los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo Sancionador, siendo esta práctica aceptada con unanimidad.

Al decir de Manzanedo: "La actividad administrativa sancionadora, se caracteriza por su aproximación al Derecho Penal, pues la Administración Pública, cuando ejerce esta actividad, necesita ajustarse al esquema penal y a los principios generales inspiradores del ordenamiento penal, que además funciona como derecho supletorio". (36)

La principal dificultad en el derecho referido, trasladable al nuestro, radica en la determinación de qué principios van a ser aplicados y hasta qué punto, corresponde su aplicación.

Esta traslación de principios constitucionales, inspiradores del Derecho Penal, no de normas, aplicables al Derecho Administrativo sancionador, aceptada por la doctrina y jurisprudencia española, no goza de la misma aceptación en el resto de la comunidad europea. Así, observamos que en Francia hasta hace poco tiempo, la doctrina y la jurisprudencia, se mostraron contrarias a la aplicación, y en Italia por ejemplo, conforme al testimonio de Paliero - Travi, la Corte Constitucional se niega terminantemente a aplicar a los ilícitos administrativos los principios constitucionales del Derecho Penal, cuidándose de advertir, que esta diferencia de hecho no viola el principio de igualdad.

Hecha la diferencia de principios y normas, el derecho español, a través de su Máximo Tribunal, expresados en sentencias de fecha 16/12/86 y 20/01/87, por el Tribunal Supremo, enumera una serie de principios aplicables a ambos derechos, aclarando que lo es sin ánimo de excluir otros, a saber: el de presunción de inocencia, el de legalidad y el de interdicción arbitral. (37)

Las razones por las que parte de la Doctrina, entre ellos el doctor Alejandro Nieto, justifican la aplicación de principios constitucionales inspiradores del Derecho Penal, al Derecho Administrativo Sancionador, entiendo son las mismas que justificarían la aplicación en nuestro derecho positivo, así podemos distinguir tres grupos, con motivaciones de diverso orden:

1- Cronológico: El Derecho Penal, ya tiene consolidados sus principios fundamentales, lo que no sucede en el Derecho Administrativo Sancionador, siendo lógico que el segundo aproveche las experiencias del primero. 2- Constitucionales: Ya que los principios que inspiran el Derecho Penal, son progresistas y suponen una garantía para los derechos de los individuos y 3- Dogmáticos: No por la superioridad de un derecho sobre otro, sino por que el Derecho Penal, los posee y son los únicos que se conocen como expresión del poder punitivo del Estado.

Para sostener esa tesis, el reconocido jurista español parte de la base, que existe un ordenamiento punitivo único, cuya titularidad es del Estado, el que se fracciona en dos grupos normativos: el penal y el derecho administrativo sancionador, y que la Jurisprudencia local, autorizó la intromisión de normas del Derecho Penal, en el administrativo sancionador, aunque expresa textual: "respetando siempre la autonomía relativa de éste".

II. En nuestro derecho positivo, parte de la doctrina considera aplicable sólo algunos principios, con diferencias y restricciones, así respecto del principio "non bis in ídem", de derecho natural, según el cual una persona no puede ser procesada ni condenada dos veces por un mismo hecho, se permite la aplicación de penas distintas a un mismo agente o empleado público, cuando la causal es distinta, siendo la denominada pena, en sede penal y sanción, en el ámbito de la Administración.

En cuanto a la "prescripción", por ejemplo no son aplicables los principios que informan el Derecho Penal, para parte de la doctrina, mientras que Cassagne entiende que procede la aplicación, en virtud de lo dispuesto en el art. 4° del Código Penal, cuando se trata acciones y sanciones de naturaleza penal, que aplica la Administración, con la limitación antes descripta.

Mientras que también resultarían de aplicación relativa: los principios: "nulla poena lege praevia" (normas abiertas) y "nulla poena sine iudicio" (sanciones directas).

Y si se aplicarían con plenitud, los principios: "in dubio pro reo", de "progresividad", "eventualidad", "presunción de inocencia" e "inviolabilidad de defensa y asistencia letrada". (38) En esta línea de pensamiento y a favor de la aplicación, otro autor nos señala las fuentes normativas aplicables y las coloca en el siguiente orden según su jerarquía:

1) Los principios del Derecho Penal constitucionalizados, como núcleo mínimo infranqueable y compartido, necesario para vivir en un estado de derecho; 2) En cuanto al procedimiento o forma, se aplicarían en primer lugar las disposiciones del Derecho Administrativo de cada ordenamiento jurídico y respecto al fondo, las disposiciones específicas de esa rama del derecho; 3) De subsistir la laguna en materia procedimental resultaría de aplicación la L.N.PA. y el R.PA. que remite al CPCN (art. 106 L.P.A.) y en cuanto al fondo, se debe acudir a otras normas análogas de Derecho Administrativo y luego a otra disposición que la resuelva directa o indirectamente y 4) De no existir la solución, se debe aplicar como último recurso el CPPN y el Código Penal común. (39)

En cuanto a la "analogía", entiendo adhiriendo a la totalidad de la doctrina en materia penal, que si bien es utilizada con frecuencia en el Derecho Civil, por expresa disposición de la ley (art. 16 Código Civil, Código de Comercio Título Preliminar), es vedada en materia penal y en materia administrativa.

Así, en materia civil el juez está obligado a resolver las lagunas y remitirse a situaciones análogas; mientras que en el derecho punitivo, en cualquiera de sus expresiones y específicamente entendemos en el trámite sumario, no se puede perseguir a un agente, ni sancionarlo por conductas no descriptas en la norma, ni aplicar otras sanciones indicadas para situaciones similares.

Esta prohibición, obedece a la necesidad de preservar íntegramente la denominada "zona de libertad". De otro modo, permitir un avance del poder sancionador de la Administración, en situaciones no previstas y con normas análogas, violaría abiertamente lo expresado en el art. 18 de la C.N. y vacearía de contenido en el caso concreto, al principio nullum crimen nulla poena sine lege.

En el Derecho Penal Sancionatorio, no existe la posibilidad de acudir a normas análogas en perjuicio del administrado.

III. He tratado a lo largo del presente, de demostrar la conveniencia de la aplicación de principios constitucionales, que inspiran y originan las normas penales como así también algunos principios del Derecho Penal, al campo del Derecho Administrativo Sancionador.

Al igual que el administrativista doctor Daniel Maljar, creo que si bien en el campo del Derecho Administrativo, queda un margen para la apreciación de quien coloca una sanción, pues puede dudar entre una y otra sanción a aplicar (por ejemplo: suspensión de diez o de quince días, o suspensión y apercibimiento), este margen debe ser mínimo, manteniendo siempre la razonabilidad en la adopción de la medida y evitando a su vez el exceso de punición, a efectos de no ocasionar la nulidad absoluta de lo actuado y decidido.

Es decir, la conducta ha seguir o la prohibición o deber general violado, tiene su correlativo en las sanciones previstas para esos casos y es, en la aplicación de las mismas, que se debe estar a lo que prevé la norma, haciendo el instructor o sumariante, una apreciación imparcial de los hechos y circunstancias que acompañan a la colocación de una sanción, dejando prácticamente vedada la posibilidad de ser arbitrario o excesivamente discrecional su imposición.

En nuestro derecho no hay más delitos o sanciones que las previstas en las leyes, estatutos especiales y códigos de fondo, únicas fuentes del derecho. De modo que si el hecho cometido no coincide con algunas de las figuras descriptas, deberá absolverse al agente, estarse a favor de su inocencia, presunción que se mantiene a lo largo del proceso, salvo prueba en contrario.

Así las prohibiciones y deberes administrativos, cumplen las mismas funciones que la ley penal, asegurando y describiendo a priori, qué acciones se penarán, quedando todas las demás conductas en el campo de lo permitido, limitación impuesta por el viejo principio nullum crimen sine praevia lege penale.

Entendiendo que los principios referidos en este trabajo, tienen plena vigencia y aplicación en el procedimiento disciplinario con las limitaciones apuntadas (de hecho varios de ellos están reglamentados expresamente en la legislación nacional) y deben ser desarrollados en el campo y bajo la órbita del Derecho Administrativo, que al igual que el Derecho Penal, pertenecen a la rama del Derecho Público del Estado.

Actuando el principio de legalidad, contenido en los arts. 18 y 19 de la Carta Magna y en los tratados de jerarquía constitucional, como una cobertura legal previa de toda actuación administrativa y cuando la Administración cuenta con ella, su actuación se convierte en legítima.

Y así "Las grandes líneas del procedimiento sancionatorio deben orientarse a garantizar un adecuado derecho de defensa y la razonabilidad de todos los actos que se dicten en el curso del procedimiento, asegurándose una revisión judicial amplia y suficiente, con amplitud de debate y prueba". (40)

Entonces, serán el Derecho Natural y el Derecho Positivo, los que condicionan y determinan de manera positiva la acción administrativa, la cual no es válida sino responde a una previsión normativa, al igual que en el Derecho Penal.

Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)

(1) CASSAGNE, Juan Carlos, "La intervención Administrativa", Prólogo Jorge Aja Espil; Ed. Abeledo Perrot, 1992, p. 174.

(2) MALJAR, Daniel, "El Derecho Adm. Sancionador", Ed. Año, p. 72 cit. entre otros: STC, 18/81, 29/89, 22/90, 212/90, 246/91, 145/93, 12/94, 197/95, 120/96, 7/98, 56/98.

(3) Conf. SCJM, Sent. "Campanello José y Giménez Carlos s/Infracción arts. 66 y 67 Código de Faltas- Inconst." Fecha 21/10/74. Libro A 137:167.

(4) SOLER, Sebastián, "Derecho Penal,..." cit. t. I.

(5) APESTEGUIA, "Sumarios Administrativos", Ed. La Rocca -2000- p. 53.

(6) GARCIA PULLES, "Reg. Nac. Empleo Púb.", Lexis-Nexis, 2005, p. 293.

(7) MALJAR, Daniel "El Derecho Adm. Sancionador", Ed. Ad Hoc, año 2004, p. 88.

(8) CASSAGNE, Juan Carlos, "La intervención Administrativa", Prólogo Jorge Aja Espil; Ed. Abeledo Perrot: 1992, p. 170.

(9) CASSAGNE, Juan Carlos, "La intervención Administrativa", Prólogo Jorge Aja Espil; Ed. Abeledo Perrot: 1992, p. 172.

(10) Cit. MALJAR, Daniel, en "Derecho Adm." p. 196. Conf. STC 42/87, FJ 2°; 69/89, FJ 2° 207/90; FJ 3° y 341/93, FJ 10.

(11) Op. cit. MALJAR, Daniel, "Der. Admnist. Sancionador" Ed. Ad Hoc, 2004, p. 200 a Conf. De Gracia Suárez.

(12) CASSAGNE, Juan Carlos, "La intervención Administrativa", Prólogo Jorge Aja Espil; Ed. Abeledo Perrot: 1992, p. 183.

(13) CNac. Cont. Adm. Fed., Sala 1, Autos "Ponchón, Jesús A. v. Policía Federal" de fecha 18/05/99.

(14) APESTEGUIA, op. cit. SOLER, "Sumarios Administrativos", Ed. La Rocca, 2000, p. 50.

(15) Op. cit. GARCIA PULLES, "Rég. Nac. de Empleo" p. 311 a REPETTO, Alfredo, "Sobre Proced. Admin." cit. p. 8, nota 3, rem. a su obra inédita "Sobre el régimen disciplinario".

(16) Dictámenes 221:102.

(17) GARCIA PULLES, "Rég. Nac. Empleo Público" Ed. Lexis Nexis, p. 311, 2005.

(18) NIETO, Alejandro, "Derecho Administrativo Sancionador", Ed. Tecnos S.A., año 93, p. 178.

(19) MALJAR, Daniel, en "Der. Admn. Sancionador", Ed. Ad Hoc, año 2004, p. 246, op. cit. Conf. STSJM, Sala en lo Contencioso Administrativo, 5/7/2000, ponente: Huerta Garicano, recurso 753/96 y STSJM del 3/5/1996, recurso 1039/95 ponente HUERTA GARICANO, Inés, en "Diez años...", cit. ps. 129/137; STSEE del 11/9/1996, Sala en lo Contencioso -Administrativo, Sección 6ª, recurso 6/1957/93, ponente Pascual Lamberto Serrano, ídem, ps. 163/162.

(20) CNac. Adm. Fed, Sala 1ª, 17/07/97 "Sánchez Marta c. Consejo Federal de Inversiones", LA LEY, 1998-B, 540.

(21) SCJ, Expte. 63.785 "Lacognata, José M. / Municipalidad de San Martín", Ub. S298-268, 17/11/2000.

(22) MALJAR, Daniel, en "Derecho Admn. Sanc.", Ed. Ad Hoc, año 2004, p. 254 op. cit. Conf. SSTSEE, Sala 5°, 14/5/1998, 11/5/1999 y 18/9/2000.

(23) SCJM, Expte. N° 66.865 Cart. "Le Donne – Arnaldo / Gobierno de la Pcia. de Mza.", Fecha: 04/10/02, S- 312-219.

(24) SCJM, Expte. N° 41.497 Carat. "Pedro López e Hijos S.A. c. Municipalidad de la Capital", fecha: 07/06/85. Ub- S 189-057.

(25) Bibliografía relacionada. Ver "Código Civil Comentado", de HIGHTON, Elena, arts. 1101, 1102 y ccs. "Código Civil Comentado".

(26) SCJM, Expte. N° 63.281 Carat. "Martínez Walter Hugo y Otro c. Municipalidad de Maipú". Fecha: 24/07/2000. Ub. S 296-162.

(27) CASSAGNE, Juan Carlos, "La intervención Administrativa", Prólogo Jorge Aja Espil; Ed. Abeledo Perrot: 1992, p. 191.

(28) APESTEGUIA, "Sumarios Adm.", Ed. La Rocca, 2000, p. 69 en cit.: Fallos 272:188.

(29) APESTEGUIA en "Sum. Adm.", Ed. La Rocca, 2004, p. 63 en op. cit. Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes, 152: 262; en el mismo sentido, véase D'ALBORA, Francisco J., "El relato del imputado en la ley nacional; intervención del juez natural y del defensor", LA LEY, 116-865.

(30) SCJM, Expte. N° 63.281 Carat. "Martínez, Walter Hugo y Otro c. Municipalidad de Maipú". Fecha: 24/07/2000. Ub. S 296-162.

(31) SCJM, Expte. N° 63.281 Carat. "Martínez, Walter Hugo y Otro c. Municipalidad de Maipú". Fecha: 24/07/2000. Ub. S 296-162.

(32) SCJM, B 543 XXXV "Berkley International A.R.T S.A. c. E.N (M°. E. y O.S.P.) dto. 863/98 s/amparo ley 16.986 21/11/00. T. 323, p. 3770.

(33) CASSAGNE, Juan Carlos, "La Intervención Administrativa", Ed. Abeledo Perrot, año 1992, p. 194.

(34) Ver, CASSAGNE, Juan C., "La intervención. Administrativa" op. cit. Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, t. 259, p. 231 y sigtes.

(35) CASSAGNE, Juan C., "La Interv. admin.", A. Perrot, 1992, p. 182, op. cit., GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás Ramón, "Curso de Derecho Administrativo", t. II, p. 148 y sigtes., Madrid, 1981.

(36) Op. cit. NIETO, Alejandro, "Derecho Administrativo Sancionador", Ed. Tecnos S.A., año 93, p. 144.

(37) NIETO, Alejandro, "El Derecho Administrativo Sancionador", Ed. Tecnos S.A., año 93 ps. 145, 146.

(38) APESTEGUIA, "Sumarios Administrativos" Ed. La Rocca, año 2000, ps. 56/57.

(39) MALJAR, Daniel, "El Derecho Administrativo Sancionador", Ed. Ad-Hoc, año 2004, ps. 90/91.

(40) CASSAGNE, Juan Carlos, "La intervención Administrativa", Ed. Abeledo Perrot, año 1992, p. 196.

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