IMPORTANCIA DEL ELEMENTO MOTIVACIÓN COMO REQUISITO FUNDAMENTAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

En el presente trabajo se analiza la importancia del elemento motivación como requisito fundamental del acto administrativo. Se presenta una postura contraria a la utilización de la llamada “motivación no contextual” o “in aliunde” la cual no encuentra, según este criterio, justificación legal o lógica que permita su aceptación.

Por Sergio Zucal

PLANTEO DEL PROBLEMA

Unos meses atrás, se presenta en mi estudio privado un cliente al cual, el Juez de Faltas Municipal, le había aplicado una multa encuadrada en la Ordenanza que regula los Ruidos Molestos.

Convencido de su inocencia, me interroga sobre las posibilidades legales que detentaba para poder atacar dicha Resolución y, en especial, si según mi opinión podía llegar a tener éxito en dicho planteo. Le respondo que la acción a seguir, procesalmente hablando, sería la de interponer un recurso de apelación por ante el Concejo Deliberante de la ciudad, Órgano Revisor de acuerdo al Código de Faltas, y que, según mi interpretación de los hechos, dicha presentación podía llegar a ser aceptada, por cuanto el tema de los ruidos molestos, y específicamente su regulación en la órbita municipal, estaba siendo muy cuestionada por apartarse de las pautas fijadas en la ley provincial que regula la materia. Contando con su aprobación, es confeccionado el correspondiente recurso, el cual se interpone en tiempo y forma.

Un par de meses más tarde es recepcionada una cédula de notificación donde se ponía en nuestro conocimiento que el Exmo. Concejo Deliberante había sancionado una Resolución, la cual se adjuntaba a la notificación y que en su objeto decía que no se hacía lugar al recurso oportunamente presentado.

Más allá de la normal decepción que produce cualquier respuesta contraria a las pretensiones legales que defendemos, inmediatamente busqué en los considerandos de la mencionada resolución, pues tenía curiosidad por saber cuál había sido la justificación legal que habían adoptado los ediles para resolver mi planteo. Pero mi decepción se acrecentó cuando al llegar al considerando pertinente me encontré con el siguiente texto:

“Que habiéndose dado intervención al Sr. Asesor Legal , el mismo se ha expedido en forma contraria a lo solicitado en la presente apelación. Siendo ello así y compartiéndose en un todo el criterio sostenido por el Sr. Asesor Legal, se entiende que debe ser rechazado el recurso de Apelación interpuesto por la Sra…..”

La primera reflexión que surgió es que me encontraba ante un acto administrativo claramente nulo, pues se encontraba viciado en uno de sus elementos esenciales, al carecer de motivación suficiente. Yo recordaba de mis clases de Derecho Administrativo, que todo acto administrativo debía ser “autosuficiente” en su fundamentación, y que, por otra parte, la ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia, Nº 2938, en su artículo 12, afirmaba que los actos administrativos debían ajustarse a los siguientes requisitos: “ Inc. d) Deberá ser motivado y contener una relación de hechos y fundamentos de derecho, cuando se trate de un acto administrativo final, y:1) Decida sobre derechos subjetivos o 2) Resuelva recursos.”

Pero más allá de esta presunta violación a la normativa que regula la materia, el real problema se me presentó a la hora de tener que darle una explicación a mi cliente, el administrado directamente afectado, de cuáles habían sido las razones del rechazo a nuestra postura. Le manifesté que, para saberlo, tendría que presentarme ante el Concejo Deliberante para pedir vista de las actuaciones y que recién cuando me la otorgaran, podría conocer el pensamiento jurídico que había adoptado la Administración en su caso. Pero que no obstante ello, ya estaban corriendo los plazos para atacar judicialmente ese acto, que nos causaba un perjuicio real y directo, pese a no saber los motivos que justificaban esa decisión.

ANÁLISIS DEL CASO EN ESTUDIO

El problema que pretendemos analizar en el presente estudio se relaciona en forma directa con la motivación del acto administrativo y las distintas formas en que esta puede presentarse. Si bien lo normal es que la fundamentación se encuentre inserta en el propio acto, ha sido admitido en principio por la Doctrina y luego por la propia Jurisprudencia Nacional, que puedan servir como motivación previa de un acto los informes y dictámenes emitidos anteriormente en el proceso de confección del acto.

“Con todo, algunos pronunciamientos niegan la validez de una tal remisión. Motivar un acto administrativo significa reconducir la decisión que en él se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello implica fijar los hechos de cuya consideración se parte, incluirlos en el supuesto de una norma jurídica, y también razonar cómo esa norma impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva.”1

En definitiva, a nuestro entender, no resulta suficiente como fundamentación del acto, la mera enunciación de los antecedentes de hecho y de derecho que obran en el expediente. Se exige además una reflexión sobre los mismos, una explicación de las razones y los motivos por los cuales se llega a la decisión adoptada

Adentrándonos en este tema, podemos afirmar sin temor a equivocarnos, que dicho requisito, amén de ser un elemento esencial del acto, es la única vía que detenta el administrado para satisfacer adecuadamente su derecho constitucional de peticionar a las autoridades. Téngase presente que es un principio republicano el que todo ciudadano pueda peticionar, requerir o demandar a los distintos poderes del Estado, y esperar que del mismo se obtenga como respuesta una decisión suficientemente fundada, la cual, ya sea haciendo lugar o no a lo requerido, satisfacerá la obligación legal que este principio impone.

“Así como una sentencia no es tal si no está fundada en los hechos y en el derecho, la decisión administrativa inmotivada es abuso de poder, es arbitrariedad, sistema autoritario de gobierno, si no tiene la simple y humilde explicación que la coloca por debajo del derecho y no por encima de los hombres”.2

De no ser ello así, estaríamos retornando a los tiempos en los que no existían ciudadanos sino súbditos, los cuales no requerían sino rogaban al soberano que hiciera lugar a algún pedido o concesión, limitándose este último a disponer con un simple gesto afirmativo o negativo, el destino del pedido. Cuando se dignaba responder.

El derecho a peticionar trae implícito la obligación que tiene el Estado de responder. Y esta respuesta no puede estar sujeta a la mera voluntad del funcionario de turno, sino que debe ser acorde a las normas que la regulan, las cuales encuentran un sustento mayor en nuestra propia Carta Magna y los tratados Internacionales.

De lo expuesto se desprende, que la falta de motivación o la mera fundamentación “formal”, basada en frases formales vacías de contenido, violentan los principios del debido proceso y el derecho a la defensa que deben regir todos los procedimientos legales, ya sean judiciales o administrativos. Es por ello que sostenemos, que si en un caso concreto, el accionar administrativo incurre en este vicio y a raíz de ello se ven violentados derechos constitucionales del reclamante, la nulidad que correspondería aplicar sería absoluta y no relativa y por ende, insanable.

“A partir de este enfoque, la noción tradicional de defensa en juicio se redirecciona desde una nueva óptica en el marco de los deberes, a cargo de la Administración, de los arts. 1.1 y 2 de la Convención Americana. Se postula entonces la consagración de una garantía basada en "la posibilidad de las personas de ocurrir ante la autoridad administrativa y obtener de ella resolución relativa a sus derechos, evitando precisamente diferir o postergar su protección a la instancia judicial". Lo que además implica revalorizar el rol del procedimiento administrativo "como instrumento de toma de decisiones estatales".3

Ahora bien, luego de realizado este breve análisis sobre la importancia fundamental que importa la fundamentación de toda decisión que tome la Administración, cabría preguntarse si puede ser aceptada, legalmente hablando, que esta motivación no se encuentre inserta en el mismo acto decisorio.

Mirémoslo desde otro ángulo. ¿Cuál sería nuestra opinión sobre una decisión judicial (sentencia) que no contenga una reflexión y análisis de lo actuado y se limitara a remitir a lo dicho por un perito como única base de su fundamentación? Demás está decir que existiría opinión unánime sobre la nulidad de dicho decisorio. Pero entonces, porqué aceptamos que la Administración pueda efectuar este tipo de fundamentaciones, si en definitiva también se trata de un acto decisorio que afecta directamente derechos subjetivos de los administrados.

“De esta manera, la motivación del acto administrativo como discurso justificativo de una decisión, se presenta más próxima a la motivación de la sentencia de lo que pudiera pensarse. Así, la justificación de una decisión conduce a justificar su contenido, lo cual permite desligar la motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto administrativo difieren profundamente, se trata de una diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que pretenda realizar una sociedad democrática.”4

Por último debe tenerse presente que la ley ordena la notificación del acto individual al interesado como requisito de validez. De allí que normalmente, el único contacto que tenga el administrado con el expediente que tramitó su reclamo sea la nota de iniciación y la respuesta final (acto administrativo). Ahora bien, si esta respuesta se encuentra incompleta, ya que su fundamentación no existe y en su reemplazo tan solo se agrega una remisión a instrumentos internos de la administración al cual el ciudadano no tuvo acceso, nos estaríamos encontrando no solo con un error en la notificación (por no adjuntar el informe en cuestión) sino con una verdadera falta de consideración (legal y moral) hacia los derechos del ciudadano.

CONCLUSIÓN

La esencia propia del acto administrativo es la de afectar directamente derechos subjetivos. Ya sea que los genere en beneficio del ciudadano o que le imponga a éste algún tipo de sanción u obligación, este acto representa el uso de las prerrogativas que detenta la Administración a las cuales el administrado debe someterse, como parte de un principio social que se sustenta en la Constitución.

Pero esta misma Constitución le garantiza a los ciudadanos que sus derechos no se verán vulnerados arbitrariamente por el accionar del Estado. De allí que las decisiones que tome éste, necesariamente deben ser razonables y esta razonabilidad debe estar reflejada en el mismo acto.

La ley dice que el acto debe ser fundado. Es un requisito indispensable para la validez del mismo. Textualmente obliga a que el acto contenga un análisis de los hechos y del derecho en que se basa la decisión. Por lo tanto ¿Dónde radica la facultad que se ha tomado la Administración de no cumplir con esta obligación y derivar la fundamentación a informes internos previos? Según nuestra opinión, esta costumbre que se ha adoptado tiene sustento tan solo en la comodidad.

A la Administración, mejor dicho, a los actores que tienen la responsabilidad de intervenir en este tipo de reclamos, les es más cómodo hacer referencia a los informes técnicos que obran en las actuaciones, que tener que interpretarlos y extraer sus partes esenciales para ser agregadas a los considerandos del acto en cuestión.

Por otra parte, y esto se ve mucho en organismos fiscales, las resoluciones o disposiciones se han convertido en formularios de mero trámite, que son completados con los datos generales del expediente por empleados, para luego ser firmados por los funcionarios competentes sin tan solo leerlos.

Esta costumbre, aceptada jurisprudencialmente, a nuestro entender distorsiona el sentido mismo del procedimiento administrativo, recargando inexcusablemente el accionar del administrado en pos de una simple comodidad de la Administración, que no encuentra justificativo legal alguno.

1. Ivanega, Miriam M. y Rago Ferrón, Valeria, “Un fallo transparente”, comentario a fallo C. NAC. CONT. ADM. FED., sala 3ª, 17/02/2009 - Chemotécnica S.A. v. Estado Nacional.-

2. Agustin Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III - El Acto Administrativo.-

3. Ivanega, Miriam M. y Rago Ferrón, Valeria, Ob. Cit.-

4. Exp: 03-006440-0007-CO Res: 2003-07390 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San José de Costa Rica.-