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lunes, 29 de agosto de 2011

Reflexiones sobre el régimen jurídico del dominio público

Por Juan Carlos Cassagne
 
SUMARIO:
I. Liminar.- II. Afectación y desafectación de los bienes del dominio público.- III. El dominio público sobre las islas: la solución tras la reforma del Código Civil.- IV. Caracteres: indisponibilidad e imprescriptibilidad. La inembargabilidad de bienes estatales.- V. Tutela del dominio público.- VI. Uso común y uso especial. Naturaleza de los derechos de los usuarios

I. LIMINAR

El régimen del dominio público se configura por un conjunto de normas y principios de derecho público exorbitante del derecho privado. Esa regulación diferenciada no es única y responde a la estructura trialista que caracteriza el mundo jurídico en cuanto combina los elementos normológicos con los sociológicos y los dikelógicos (normatividad, realidad y justicia) (1).

En el plano normativo, coexisten las prescripciones generales del Código Civil sobre el dominio público (arts. 2340 y 2341) con regímenes especiales distintos, como el que regula la actividad portuaria (2). A su vez, en determinados aspectos (v.gr. el régimen de afectación de los bienes), las autoridades provinciales poseen toda la competencia que la Constitución no ha atribuido a la Nación (art. 121, CN) para completar y reglamentar la regulación establecida en el Código Civil, a condición de no modificar la legislación común en materia civil y comercial y, excepcionalmente, en las normas de derecho administrativo que delimitan las instituciones públicas y privadas para encuadrarlas en sus ámbitos naturales, sin interferencias de unas sobre otras (v.gr., la regulación de la condición jurídica de las personas y de las cosas).

Por su parte, la realidad desempeña un papel trascendente e impone muchas veces soluciones que implican una suerte de desuetudo fundado en una necesidad pública que juega a favor de los particulares, máxime cuando la calificación de un bien del dominio público natural no resulta razonable porque, por su naturaleza, no está destinado al uso común de los habitantes. Como más adelante se verá, ello aconteció en el caso de las islas.

A su vez, no hay que perder de vista que -en el campo de los principios- el dominio público, si bien comprende relaciones propias de la justicia distributiva (en cuanto se distribuyen equitativamente bienes comunes), genera, al propio tiempo, a través del otorgamiento de usos especiales a particulares, relaciones con los respectivos usuarios de los bienes, que pertenecen a la justicia conmutativa o contractual, en las que la igualdad se realiza de objeto a objeto, en proporción a la cosa, lo cual incide en la medida de la indemnización (valor objetivo), en los supuestos de privación de derechos a los permisionarios (3) o concesionarios.

Finalmente, corresponde notar que, en gran parte, se trata de un derecho de formación doctrinaria, lo que, en algunas circunstancias, dificulta los consensos doctrinarios así como la interpretación del sistema jurídico, en virtud de la diversidad de fuentes existentes. En realidad, el sistema sólo adquiere estabilidad cuando la respectiva solución doctrinaria recibe acogida jurisprudencial uniforme.

En lo que sigue, abordaremos distintos aspectos del régimen jurídico de los bienes dominiales (afectación y desafectación, caracteres y tutela o protección del dominio público).

 
 

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