Este fallo no es nuevo, pero volvió a salir a la luz a raíz de la convocatoria a elecciones municipales para el próximo 26 de junio en Villa Regina, efectuada por el Intendente mediante Decreto Nº 25/2011, a pesar de que la Carta Orgánica Local prevé que tal convocataria se realice por Ordenanza. El decreto de convocatoria funda la competencia del titular del Ejecutivo Municipal para llamar a elegir cargos municipales en consideraciones vertidas en la aludida sentencia del STJ, que a continuación se transcribe:
SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA DE RIO NEGRO
SECRETARIA CAUSAS ORIGINARIAS - Nº 4
SENTENCIA Nº 19/1999
VIEDMA, 4 de mayo de 1.999.-
VISTO: Las presentes actuaciones caratuladas: "APODERADO PARTIDO JUSTICIALISTA y Otros s/Amparo e Inconstitucionalidad s/COMPETENCIA" (Expte. N* 13682/99 -STJ-), puestas a despacho para resolver; y
CONSIDERANDO:
Que vienen estos autos a conocimiento de este Superior Tribunal en razón de la declaración de incompetencia decretada por el Tribunal Electoral Provincial a fs. 63/64 y vta. para entender en las mismas, por considerar que el supuesto sometido a ese Cuerpo reviste la incuestionable trascendencia institucional que la Constitución de la Provincia reserva para la competencia originaria y exclusiva del m s alto Tribunal Provincial. Esto es, un conflicto de poderes entre los municipios ocurrentes y el Gobierno Provincial, supuesto previsto en el art. 207, inc. 2, b) de la Constitución Provincial.
En este estado de la resolución no entraremos a considerar otras cuestiones distintas a la competencia sobre la que corresponde pronunciarse inicialmente.
Promovida, como quedó dicho, la causa según descripción contenida en el apartado II-OBJETO- obrante a fs.40 vto./41 de la demanda, damos por reproducida al efecto la descripción de la litis que realiza el Fiscal de Cámara a fs. 58/60, sobre la que no insistimos brevitatis causae.
Se ha peticionado la decisión jurisdiccional que garantice la prestación del servicio electoral a los municipios que convocaron a elecciones para el 27.06.99 y simultáneamente la inconstitucionalidad del art. 5ø del Decreto N* 242/99, conjuntamente con la inaplicabilidad del mismo y la inconstitucionalidad de los arts. 121 y 205 de la Ley N* 2431.
Al propósito de expedirse con referencia a la competencia, alcanza con nuestra coincidencia en la argumentación que permite asignar al caso un conflicto entre los poderes de algunos municipios y los poderes provinciales (art. 207, inc. 2 b) de la C.P.).
En tal sentido, la decisión de fs. 63/64 y vta. del Tribunal Electoral Provincial contiene el desarrollo argumental del conflicto determinante de la competencia de este Superior Tribunal. No hace falta sino puntualizar que el desacuerdo jurídico reside en la existencia o no de la potestad en el gobierno provincial respecto de la decisión de no simultaneidad electoral y de la aptitud o facultades de los municipios accionantes para repeler dicha decisión e imponer aquella simultaneidad.
Aquí reside el conflicto de poderes a los que alude el texto constitucional en tanto y en cuanto exactamente en un mismo punto jurídicamente reglado con legislación expresa se produce el entredicho entre las autoridades municipales de figuración en autos y las autoridades provinciales autoras del decreto cuestionado (N* 242/99).
Pese a la opinión distinta expresada a fs. 82 y precisamente aplicando el fallo de la Suprema Corte de Mendoza, del 12.05.94, en autos: "MUNICIPALIDAD DE MENDOZA c/PROVINCIA DE MENDOZA", esa jurisprudencia avala la certeza en cuanto a la existencia de un entredicho jurídico institucional que carece de posibilidades de ser solucionado por las partes y corresponde que sea asumido y decidido por este Poder Judicial.
No se trata solamente de aspectos vinculados con el régimen electoral conceptuado como un procedimiento. La dificultad reside en la atribución concreta de potestades de acción y decisión y de la localización institucional de tales facultades
Por lo dicho, y reiterando la incorporación conceptual al presente fallo de la argumentación de fs. 58/62 (en lo pertinente), y de la resolución del Tribunal Electoral Provincial de fs. 63/64 y vta. este S.T.J. considera aplicable al caso el art. 207 inc. 2, ap. b) de la Constitución Provincial y normas concordantes, y en consecuencia declara su competencia para entender en el asunto.
LA TRABA DE LA LITIS:
La acción denominada de amparo por los actores procura se asegure la continuidad y culminación de los procesos electorales para la elección de autoridades municipales en forma simultánea con la convocatoria para autoridades provinciales fijada para el 27.06.99. Se pide concretamente: a) el sin efecto por inaplicabilidad o inconstitucionalidad del art. 5ø del Dec. N* 242/99 que impide la realización simultánea de elecciones municipales y provinciales con invocación de las normas que garantizan las autonomías políticas e institucionales de los municipios, consagradas en los arts. 225 y 229 de la Constitución Provincial; b) que tratándose de una norma arbitraria y de ilegalidad manifiesta, por los fundamentos que se exponen, se declare la inconstitucionalidad del referido art. 5 del Decreto 242/99 y la eventual inaplicabilidad al caso de los arts. 121 y 205 de la Ley Electoral (N* 2431) respecto de los cuales también se pide la declaración de inconstitucionalidad; c) se requiere un pronunciamiento que además disponga los medios necesarios para el cumplimiento regular del proceso electoral bajo el régimen de elecciones simultáneas de autoridades municipales y provinciales; d) se ajusten los plazos electorales afectados por el Decreto N* 242/99 cuya inconstitucionalidad también se peticiona.
Acompaña a esta petición inicial de fs. 40/41 una profusa argumentación que abarca hasta fs. 56 vta., acompañada por 39 fojas de documental agregadas al inicio del expediente.
En su presentación, la Fiscalía de Estado de la Provincia niega las imputaciones de arbitrariedad e inconstitucionalidad tanto en la decisión gubernamental como de las normas legales utilizadas para fundar la misma. Desarrolla argumentación referida a la autonomía municipal, invoca jurisprudencia, describe las alternativas posibles en materia de simultaneidad (fs. 101 y ss.) y pide el rechazo de la demanda.
Va de suyo que este Tribunal ha examinado detenidamente el conjunto de argumentaciones, fundamentos, citas y documentación arrimada por las partes, las reflexiones vinculadas con la naturaleza del municipio, sus propósitos institucionales, políticos, morales, éticos, etc..- El devenir del concepto de autonomía, autarquía y las nociones esenciales de corte jurídico- constitucional que permiten ubicar al municipio en el conjunto de jerarquías democráticas y localizar sus potestades en el contexto general de las instituciones de la República Argentina. Asimismo, hemos transitado por un pormenorizado examen de la legislación nacional y provincial y en los fallos que acompañaron la historia constitucional hasta nuestros días.
Entrando al caso, corresponde anticipar que puntualizaremos los fundamentos del fallo a los efectos de evitar un excesivo desarrollo y una mayor claridad conceptual.
1) La presentación municipal de fs. 40 y ss. y las peticiones esenciales que contiene no se compadecen, en principio, con alguna documentación que la propia actora arrima. En efecto, a fs. 23, 24, 25 y 26 obran notas de las autoridades municipales de Pomona, Cordero, Godoy y Río Colorado peticionando la "suscripción del convenio que posibilite la prestación del servicio electoral simultáneo para los comicios municipales y provinciales a llevarse a cabo el 27.06.99" -fs. 23- (este concepto es casi textualmente reproducido en las comunicaciones de fs. 24, 25 y 26). De tal modo, las comunas preindicadas estarían reconociendo la necesidad de un convenio impuesto por la legislación cuya constitucionalidad atacan, lo que revela una contradicción que autorizaría la aplicación de la doctrina de los propios actos respecto de tales municipios.
2) Asimismo, y en las constancias obrantes en el Tribunal Electoral Provincial, obran múltiples resoluciones de los municipios de Luis Beltrán, Pilcaniyeu (Res. N* 16/99 convocando para el 04.07.99), Pomona (Res. N* 11/99 del 18.03.99, para el 04.07.99), Río Colorado (Res. N* 80/99, para el 04.07.99). Todas estas resoluciones son anteriores al decreto provincial impugnado, convocando a elecciones localizadas en otra fecha distinta a la que finalmente indicó dicho decreto. Posteriormente los mismos municipios modificaron esas originales fechas electorales propias, y promovieron la adhesión a la fecha decidida en el nivel provincial. Esta dualidad no deja de ser observada por el Tribunal como evidencia de una libertad de decisión municipal distante de un cercenamiento a la autonomía propia.
3) En atención a la forma, modo y alcances en que ha quedado trabada la litis, corresponde, aun someramente, adentrarse en algunos conceptos y criterios que permitan visualizar el caso a partir de conceptos precisos referidos a:
a) noción de municipio y de la autonomía invocada;
b) diseño constitucional argentino en la materia municipal y electoral provincial;
c) distribución de facultades en la legislación vigente en materia de simultaneidad electoral;
En lo que hace a lo primero (a) y comenzando con Bielsa ("Derecho Administrativo", Tomo I, p g. 467, con cita de la Corte en Fallos 114:282 y 123:313), "las municipalidades son delegación de los Poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación (principio del art. 5 de la Constitución Nacional) para los cuales ejercen también facultades impositivas y coextensivas en la parte del poder que para ese objeto les acuerdan las constituciones y leyes provinciales en uso de un derecho primordial de autonomía provincial". Queda claro inicialmente que el municipio resulta ser una exteriorización del poder provincial en cuanto delegación del mismo, y en tal sentido, sujetas al régimen establecido en la legislación emitida por los poderes provinciales en ejercicio de su autonomía. Esto es particularmente evidente en Provincias como Río Negro, donde la conformación y desarrollo de los territorios nacionales desembocaron en Estados provinciales que tuvieron a su cargo toda la vertebración de sus municipios. En igual sentido Marienhoff ("Tratado", Tomo I, págs. 502/503) señala que "los poderes o atribuciones de las municipalidades provinciales provienen de la correlativa transferencia de potestades hechas a favor de ellas por las provincias" (con cita de Bielsa "Principios del Régimen Municipal", págs. 67/68; Linares Quintana, en "Gobierno y Administración de la República Argentina", Tomo II, pág. 56; y Castro Nunes, pág. 52).
Desde 1984 en adelante se fue dibujando con mayor precisión la esencia de la autoridad municipal, el ejercicio de las potestades que le son inherentes, entre ellas: la facultad de poder elegir sus autoridades de forma independiente de todo otro poder estatal y sin intervención del gobierno provincial, y además el diseño final de la facultad de elaborar su propio régimen electoral, etc.. Todo esto bajo el concepto de autonomía política expresamente reconocida con características especiales en las distintas constituciones ("Derecho Municipal Argentino", Brugge Mooney, p g. 120). Para Dana Montaño ("La autonomía municipal", p g. 21 citado por Rosatti, "Tratado de Derecho Municipal, Tomo I, p g. 96) constituyen manifestaciones de autonomía municipal: a) El poder constituyente, o la facultad de darse su propia Carta Orgánica; b) el poder legislativo -reglamentos y ordenanzas-; c) El poder ejecutivo; d) El poder impositivo y financiero; e) El poder jurisdiccional, etc.
Esta autonomía, con la extensión y la profundidad que quiera dársele no altera el principio general que permite afirmar que corresponde al municipio la administración de los asuntos propios, es decir: la de aquellos asuntos y cuestiones que conciernen exclusivamente a esa colectividad, sin extenderse más allí. Y esa es en esencia la tesis sostenida por este Superior Tribunal de Justicia con referencia a los alcances de la autonomía municipal en Río Negro (art. 225 de la Constitución Provincial), en fallo del 30.04.91, donde se señala que si bien el municipio tiene potestades para legislar sobre temas propios, resulta inevitable admitir que la autoridad municipal y el concepto de autonomía que cubre a la misma deben insertarse en el contexto general del Estado al que pertenecen, tanto provincial como finalmente nacional. En ese fallo se llega incluso a sostener que "en esta tesitura, fácil resulta advertir que la materia electoral no es, como se pretende, tema eminentemente comunal. Ni aún la sola convocatoria a elecciones". Y allí la sentencia citada se inserta en el concepto de Bielsa y de la Corte indicado al inicio (delegaciones de los poderes provinciales sujetas a legislación del delegante), cuando señala que "es tema de derecho público propio del Estado que integra el municipio" la legislación en materia electoral local (provincial) y apunta que ello surge de forma "evidente" de la circunstancia de que la propia Constitución Provincial contiene de modo expreso una Sección que bajo el título de "Régimen Electoral" (art. 121) prevé el dictado de una ley electoral a cargo de la Legislatura Provincial.
A su turno, es evidente que la Ley N* 2431 incluye a los municipios al determinar que "la presente ley reglamenta los artículos 228, 229 inc. 1*, 233, 237, 238 y 239 de la Constitución Provincial".
En esa instancia, el Superior Tribunal de Justicia decidió que la Ley N* 2431 abarca a todos los municipios, con Carta o sin Carta Orgánica, imponiendo la Provincia, en ejercicio de su autonomía (ver infra) el carácter de orden público de la referida ley (art. 46).
De tal modo, entonces, si bien "la Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución", sucede que -como veremos m s adelante- la potestad de diseñar el régimen municipal deviene, en esencia, de facultades no delegadas y reconocidas por el art. 5 de la Constitución Nacional.
Del modo expuesto, y con relación a este inicial desarrollo referido a la conceptualización del municipio y de la autonomía inherente al mismo, se debe aceptar la coexistencia de dos conceptos adicionales: la diversidad en la estructura y la multiplicidad de diseños que evidencian distintos grados de profundidad en la autonomía. Partimos de la aceptación del criterio de Bielsa y de la Corte, en cuanto a que se trata de estructuras institucionales que son el resultado de la delegación de poderes inicialmente provinciales. La forma y modo en que esa delegación opere dará como resultado una distinta fisonomía que a lo largo y a lo ancho del país reconoce una diversidad saludable, ya que la misma deviene de las distintas características geopolíticas, históricas, poblacionales, económicas, culturales, etc., de cada Estado provincial. Aquella diversidad a la que aludíamos no puede ser otra que la que resulta de realidades tan evidentemente distintas como la organización municipal de la provincia de Córdoba, o Buenos Aires, o Entre Ríos, respecto de la de Río Negro, Chubut o Santa Cruz. En la diversidad, entonces, está el mérito, ya que cada provincia y en definitiva cada comunidad del interior diferenciada institucionalmente se da su propio diseño en la estructura comunal. Y el segundo aspecto, y también por efecto de la forma, modo y alcance en que opere la delegación jurídico-institucional de la Provincia generadora, la autonomía municipal se manifestará con mayor o menor énfasis en uno de los aspectos que puntualizáramos supra, al citar los ítems que dibujaban el contenido del poder municipal (con citas de Brugge, Dana Montaño y Rosatti). Y esto también resulta democráticamente saludable. Tan es así que la Constitución de la Provincia, en un avance realmente importante impone a la provincia delegante la obligación de no "vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta Constitución" como un modo de consolidar y fortalecer el poder municipal conformado a lo largo de la historia provincial con las sucesivas transferencias y delegaciones de poder institucional que dieron contenido -precisamente- a la autonomía municipal en la Provincia de Río Negro.
Pero de ningún modo el reconocimiento constitucional del artículo 225 de la Constitución Provincial y concordantes puede cercenar la propia autonomía de la Provincia delegante y autora, en definitiva, de esa realidad municipal rionegrina. Dicho de otro modo: la Provincia, al desprenderse en favor de los municipios de los elementos jurídicos, administrativos, constitucionales que dan contenido al concepto de poder municipal y su anexo conceptual -la autonomía-, no por ello declinó sus propias facultades y mucho menos aquéllas que desde siempre le correspondieron a la Provincia por efecto del diseño constitucional de la federación argentina. La transferencia operada desde los tiempos de aquel incipiente conjunto humano y jurídico que daba evidencia del endeble municipio en la ‚poca de los territorios nacionales, hasta este presente donde la autonomía se manifiesta en Cartas Orgánicas, autoridades ejecutivas, legislativas y jurisdiccionales, con una actividad legislativa local importante que se traduce en decisiones que abarcan desde las obras públicas, los convenios, las potestades impositivas y financieras, los servicios públicos locales, con prolongaciones funcionales que se insertan a lo largo y a lo ancho de la comunidad abarcada por la comuna, etc., no son otra cosa que la vigorosa evidencia de una autonomía constitucionalmente reconocida.
Pero lo que estamos examinando no es la variedad de manifestaciones según las cuales esa autonomía se exterioriza, sino puntualmente, si dentro de las potestades municipales inherentes a la autonomía que innegablemente les corresponde, se encuentra aquélla que invocan los actores. Porque de ser así, el resultado pedido, cual es: repeler la decisión provincial de no simultaneidad e imponer a la Provincia un criterio distinto, supone no ya el reconocimiento a la autodeterminación, sino la aptitud jurídica suficiente para modificar y recortar el propio poder de decisión de la autoridad provincial. No parece a nuestro juicio razonable admitir que la estructura institucional emergente de una delegación de potestades pueda ser suficiente para alzarse contra la decisión de la autoridad delegante e imponerle un criterio adverso. Diríase que si ocurriera el resultado propuesto, la autonomía municipal estaría impidiendo el libre y pleno ejercicio de la autonomía histórica y constitucionalmente reconocida a la Provincia. Esto, desde el punto de vista conceptual. Veremos ahora si todo lo que hemos señalado recibe alguna forma de reconocimiento jurídico.
DISEÑO CONSTITUCIONAL ARGENTINO EN LA MATERIA MUNICIPAL Y ELECTORAL PROVINCIAL.
Según el art. 5 de la Constitución Nacional, en su versión histórica o actual, la Provincia retiene entre las potestades exclusivas, la organización de su régimen municipal. Asimismo, y según el art. 122 de la C.N. las provincias se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. "Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia sin intervención del gobierno federal".
Marienhoff (en su "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I, pág. 502) afirma que "la institución comunal o municipal en el orden provincial halla su fundamento en la Constitución Nacional (art. 5) en cuanto exige que cada provincia, aparte de la administración de justicia y la educación primaria, asegure su régimen municipal", y agrega: "Pero la personalidad concreta de dichas comunas surge de sus respectivas leyes orgánicas". El tratadista concluye que los poderes o atribuciones de las municipalidades provinciales provienen de la correlativa transferencia de potestades hechas a favor de ellas por las provincias.
Ya en el fallo "Ferrocarril del Sud", la Corte había fijado que el municipio "está circunscripto a fines y límites administrativos y que la Constitución lo ha previsto como una entidad del régimen provincial y sujeto a su propia legislación".
La más elemental de las descripciones y divisiones que permiten diferenciar los poderes de la Nación y de las provincias autorizan a sostener que "las competencias exclusivas de las provincias se reputan prohibidas al Estado federal, entre ellas podemos enunciar el dictado de la Constitución Provincial, de sus leyes procesales, su régimen municipal, su educación primaria, etc." (Ramón Alberto Gamboa, "Derecho Constitucional y Federal", pág. 139).
El art. 5* de la C.N. comentado es acaso, por su contundencia, un concreto recuento de los ámbitos en los que la Provincia se mueve con exclusividad. Una exclusividad que es conditio de la garantía federal concedida a cada provincia para el goce y ejercicio de sus instituciones. De esas condiciones, dos son absolutamente privativas de la Provincia: el régimen municipal y la administración de justicia. Y la tercera, admite alguna acción concurrente de la Nación y las provincias según resulta de varios incisos -entre ellos el 18- del actual art. 68 de la Constitución Nacional (ex art. 67 inc.16) (cf. Salvador María Lozada, "La Constitución Nacional Anotada", pág. 21).
Del modo descripto, tenemos por sólidamente sostenido en el ámbito jurídico, que el diseño y articulación del régimen municipal en cada provincia es potestad exclusiva de cada estado federado según el art. 5 de la vieja y nueva Constitución Nacional. Se trata de una potestad exclusiva, no concurrente, no compartida, y que admite aquella diversidad conceptual en la fisonomía de la estructura y en la profundidad de la autonomía de la que habláramos más arriba. Hasta aquí el art. 5* de la Constitución Nacional.
En lo que hace al art. 122 de la Constitución Nacional (ex art. 105), el mismo describe, junto con los arts. 121, 123, 124, etc., el campo jurídico no delegado por las provincias a la Nación. Aquí ya no se trata de las "condiciones necesarias para obtener la garantía del goce y ejercicio de sus instituciones" (art. 5*). El art. 122 de la C.N. es una de las específicas potestades retenidas por las provincias y ejercidas en plenitud. Se vincula esencialmente con la facultad de darse sus propias instituciones a través de una mecanismo y proceso electoral propio y exclusivo. El texto no deja margen de dudas en cuanto a que esta facultad exclusiva y no delegada se refiere a la elección del gobernador, los legisladores, y demás funcionarios de la Provincia, tema éste sobre el que la Constitución Nacional prohibe al gobierno federal cualquier tipo de injerencia o participación.
La doctrina y jurisprudencia acompaña estas afirmaciones. En "La Constitución y la Corte Suprema" -pág. 135- , F.S. Pérez señala que: "Los poderes acordados a las provincias por los arts. 104, 105, 106, 107 y 108 de la Constitución Nacional no pueden ser desconocidos ni restringidos por el gobierno federal".
Bidart Campos ("Tratado", Tomo V, ed. Ediar, pág. 176, ap. J) describe la exclusividad del derecho electoral asegurando "que las Provincias ostentan competencia para regular el derecho electoral activo y pasivo en sus respectivas jurisdicciones cuando se trata de elecciones de autoridades locales". Y aludiendo a las particularidades de cada sistema electoral provincial, agrega: "Diferentes normativas son hábiles para convalidar equivalentes diferencias razonables en el derecho electoral provincial". En igual sentido: "Le está prohibido al gobierno federal transponer la frontera de reserva local que establece el art. 105 de la Constitución Nacional" (CSJN., 26.12.91, ED.149-393). Esto es coincidente con el criterio de la Corte citado por S. M. Lozada, en su "Derecho Constitucional Argentino", Tomo I, pág. 797, con invocación del fallo de la Corte, en el caso "Obras Sanitarias de la Nación", donde el más Alto Tribunal del país agregó "que el régimen legal de los municipios provinciales no es cuestión regida por la Constitución y las leyes de la Nación, sino propia del ordenamiento jurídico provincial en los términos de los artículos 104 y siguientes de la Constitución Nacional".
Según hemos expuesto, y sobre la muy clara base conceptual y textual de los arts. 5 y 122 de la Constitución Nacional concluimos que la organización e implementación jurídica del régimen municipal en cada provincia es exclusiva de cada Estado federado y que el régimen electoral, para darse sus propias instituciones locales -particularmente gobernadores, legisladores y funcionarios judiciales- constituye un ámbito también exclusivo, no delegado, expresamente retenido en favor de la provincias, donde la Constitución textualmente incorpora la prohibición de cualquier interferencia incluido expresamente el propio Estado federal.
DISTRIBUCION DE FACULTADES EN LA LEGISLACION VIGENTE EN MATERIA DE SIMULTANEIDAD ELECTORAL.
Como principio rector ya fijado por el Superior Tribunal en el recordado pronunciamiento del 30.04.91 (Res. N* 23/91-TEP) y ratificado ulteriormente en la sentencia del 29.04.93, en "Provincia de Río Negro c/Municipalidad de General Roca y otro" se sostiene que "el principio de la autonomía municipal debe ser considerado para el caso que nos ocupa, a saber, la determinación del marco normativo que es propio de la legislación comunal, teniendo presente no solamente lo que de modo expreso también contiene el art. 225 de la Constitución Provincial, en punto a la prevalencia de las normas municipales solamente en la materia específicamente comunal, sino también en la definición de las facultades y deberes que a la Legislatura le confiere el art. 139 de la Constitución Provincial. Esos fallos que constituyen la doctrina de este Superior Tribunal señalan que en caso de superposición normativa contradictoria la prelación de la normativa municipal sólo se reconoce "en materia específicamente comunal". Va de suyo que el propósito de este S.T.J. fue el de admitir la necesidad de la preeminencia de la legislación provincial en aquellos asuntos legalmente atribuidos a la Provincia y que además evidencian una vinculación con los intereses generales, entendiendo por tales los que abarcan un ámbito supramunicipal. Debe respetarse la estructura jurídico-política dentro de la cual se insertan los municipios, y allí el S.T.J. citó doctrina según la cual es necesario combinar la noción de municipio (en tanto comunidad natural con vida propia, base real sociológica de la autonomía) "con la de jerarquía jurídica base de la subordinación; y, sin duda, para hablar en política de municipio, se deben combinar ambas ideas: autonomía y subordinación jurídica". En tal sentido, es inevitable reconocer la preeminencia institucional y política del poder superior del Estado provincial "a quien la municipalidad queda sometida aún dentro de la autonomía m s amplia" (del voto de la Dra. Flores). Criterio ulteriormente ratificado en la sentencia del 29.04.93 de este S.T.J.
Esto condice con la doctrina general en materia municipal en cuanto esta necesaria subordinación a órganos extramunicipales, con respecto a distintas materias según cada legislación, tiende siempre a proteger el interés general que pudiera eventualmente estar comprometido por algún acto de la administración municipal. El Control puede ejercerse por la Legislatura -sistema norteamericano-, por el Poder Ejecutivo -sistema europeo-, o por organismo públicos especiales ubicados entre el Estado y el municipio -Bélgica y Holanda, sin perjuicio del caso particular de Perú, donde el Poder Judicial controla por ejemplo el manejo patrimonial de los Municipios-. En nuestro diseño constitucional y desde 1853 en adelante, los constituyentes, apartándose de las fuentes (constitución norteamericana y Proyecto Alberdi) localizaron en las provincias la estructuración del "régimen municipal" (art. 5 C.N.).
Del recuento argumental que antecede, resulta evidente que el municipio en nuestra Provincia y en general en nuestro país resulta emergente de un desprendimiento institucional de las provincias federadas. Esta potestad exclusiva -generación del régimen municipal- (art. 5 C.N.) impone reconocer sobre la base doctrinaria y jurisprudencial descripta la jerarquía del derecho provincial respecto del derecho municipal. La subordinación jurídica a la que alude incluso la doctrina internacional no va en desmedro de la autonomía municipal sino que ciñe la misma al estricto ámbito físico institucional del municipio. En ello no sólo se exteriorizan las jerarquías emergentes de la autoridad que creó el régimen municipal y que está autorizada para implementarlo (la Provincia) sino el interés general al que está referido la legislación provincial respecto del interés eminentemente local -comunal- de la legislación municipal.
En el caso específico de la simultaneidad electoral pretendida por la demanda, no podemos dejar de advertir, precisamente, porque la autoridad electoral está contenida dentro de este poder judicial, que de aceptarse la prioridad jurídica de la decisión municipal imponiendo la simultaneidad, se estaría autorizando no sólo un desajuste jerárquico, sino una multiplicidad de resultados. Esa multiplicidad estaría expresada en las decisiones individuales de municipios que: a) no pueden coincidir electoralmente con la renovación de autoridades provinciales por impedírselo su Carta Orgánica (por ejemplo, San Antonio Oeste y Cinco Saltos); b) Municipios que no se han manifestado a favor de la simultaneidad (más de veinte); y c) Municipios que han accionado en procura de la misma (doce).
Aquí vuelve a aparecer además de la jerarquía institucional de la Provincia respecto del municipio la necesidad de preservar un criterio general, sobre todo si el mismo es para la Provincia una potestad propia, indiscutible y no compartida.
El Poder Judicial no prejuzga sobre las virtudes o conveniencias de la legislación, sino solamente sobre la significación jurídica de la misma y de los efectos de igual naturaleza que tal legislación determina: "Es ajeno a la jurisprudencia de los tribunales la cordura, acierto o conveniencia con que ejercitan sus facultades propias las autoridades provinciales" (Corte Suprema de Justicia de la Nación Fallos: 210:172 y 848). Pero eso no impide imponer jurisdiccionalmente un criterio firmemente vinculado a la concepción jurídica exteriorizada en los arts. 5 y 122 de la C.N., ello es: la exclusividad en la creación del régimen municipal y en el sistema electoral propio para las autoridades de provincia y la subordinación respecto de dicha normativa de la autonomía municipal ceñida como dijimos, al exclusivo ámbito físico y jurídico de su competencia.
Es acertado el criterio de la Fiscalía de Estado cuando aborda la descripción de los alcances de la autonomía municipal incluida la interpretación de este Cuerpo en relación con el art. 139 de la Constitución local (Fallo en el caso "Municipalidad de Viedma") en cuanto afirma que los poderes implícitos no delegados en el gobierno federal está n en cabeza de la Legislatura. Idem, lo expresado a fs. 99 en cuanto a que la autonomía provincial se manifiesta en plenitud en los términos del los arts. 121 y 122 de la C.N. en materia electoral del Gobernador, legisladores, etc.
La descripción de las variantes de simultaneidad electoral posible entre Nación, Provincia y Municipio, mantiene el respeto a la potestad no delegada del art. 122 de la C.N. y toda la legislación nacional y provincial a lo largo y ancho del país respeta la resolución final de las provincias al respecto.
Los artículos 208 (Nación-Provincia-Municipio), 207 (Nación- Municipio), 206 (Nación-Provincia) y 205 (Provincia-Municipio) pivotean siempre en torno a la decisión final de la autoridad provincial. Este criterio se mantiene inalterado en el régimen de la Ley Nacional N* 15.262 (art.1ø: "Las provincias...PODRAN realizar sus elecciones provinciales y municipales simultáneamente..."; art. 2.: "Las provincias que DESEEN acogerse al régimen de la presente ley"; art. 4ø: "Las provincias ...PODRAN celebrar simultáneamente elecciones nacionales, provinciales y municipales en la misma fecha y en el mismo local PREVIO ACUERDO..."; ídem Ley N* 17.265; Anales T.XIX, 2p. pág.893, arts.1ø, 2ø, y concordantes; La Rioja, Dec. Ley N* 2833/57 art. 134: "Queda facultado el Poder Ejecutivo para acogerse al sistema electoral ... a fin de efectuar elecciones provinciales y municipales simultáneas con las nacionales en el territorio de la Provincia"; Misiones, Ley N* 2562, art. 230: "Las normas vigentes en el orden nacional podrán ser aplicadas subsidiariamente..."; Buenos Aires, Ley N* 5109, texto ordenado por el Decreto N* 997/93, art. 148: "Facúltase al Poder Ejecutivo a adherir la Provincia al régimen establecido por la Ley Nacional 15262 de simultaneidad"; Chaco, Ley N* 4169, art. 156 y cc.; Santa Cruz, Leyes N* 1552 y N* 1753; La Pampa, Ley N* 1593; Jujuy, Ley N* 4564, art. 42: "La convocatoria es competencia del Poder Ejecutivo."; etc.).
En el caso que nos ocupa, la Provincia de Río Negro ha dictado por su Legislatura la Ley N* 2431. La misma resulta ser la exteriorización de la potestad exclusiva del art. 122 de la Constitución Nacional y de diversas normas contenidas en la Constitución Provincial, tales como el art. 121 C.P. que le asigna la potestad de sancionar precisamente una ley general en materia electoral.
A su turno, la Ley N* 2431 hace saber expresamente en su art. 1ø que la misma reglamenta los arts. 228, 229 inc.1ø, 233, 237, 238 y 239 de la C.P.. Y expresamente señala que dicha ley "fija el régimen electoral de partidos políticos, EL AMBITO TEMPORAL Y TERRITORIAL en el régimen electoral ... y la SIMULTANEIDAD DE LAS ELECCIONES" (las mayúsculas nos corresponden).
Del juego armónico del art. 5 de la C.N. (régimen municipal); art. 122 de la C.N. (potestad exclusiva no delegada en materia electoral provincial); art. 121 de la C.P. (atribución a la Legislatura local de la legislación electoral); y de los términos absolutamente claros del art. 1ø de la referida Ley N* 2431 que expresamente indica que los municipios están comprendidos en ese sistema (doctrina legal del T.E.P. del 30.04.91, ratificada por el S.T.J. en sentencia del 29.04.93) la conjunción jurídica inventariada permite dar solución al presente caso. Más aún, si del texto expreso de la ley dictada como consecuencia del art. 121 de la C.P. la Provincia se ha expedido respecto del régimen electoral, el ámbito temporal y territorial del mismo y el mecanismo de simultaneidad electoral (art. 1ø de la Ley N* 2431). Con la base jurídica expuesta, ordenada en su jerarquía y correlación, el art. 205 de la Ley N* 2431 es la genuina y legítima expresión de la Legislatura Provincial en cuanto a mantener en favor de la autoridad provincial autónoma la decisión final en torno a la posibilidad de simultaneidad de elecciones provinciales y municipales. Dicha simultaneidad, no hace falta abundar, que según dicho texto del art. 205 requiere un CONVENIO, un acuerdo, una coincidencia entre el Poder Ejecutivo Provincial y los municipios de la Provincia. Este convenio, recordemos, fue admitido por parte de los actores como necesario según se puntualizó al inicio de la presente con la advertencia de que podría darse el caso de aplicación de la doctrina de los actos propios respecto de tales municipios.
La exclusividad del régimen electoral provincial -art. 122 de la C.N.- no puede ser negada al gobierno de la Provincia y basta señalar que ni el propio gobierno federal puede interferir en la instrumentación legal de dicha atribución expresamente retenida por las provincias con una prohibición expresa en el texto constitucional nacional. Esta circunstancia, y por comparación -al menos-, permite ratificar la imposibilidad de que el municipio, invocando su autonomía, pueda no ya adentrarse recortando la propia autonomía de la Provincia, sino también haciendo lo que la propia Nación tiene prohibido hacer.
Adicionalmente, y siguiendo el fallo de este Superior Tribunal de Justicia en "Municipalidad de Viedma" (del 20.06.91) allí dijimos que admitida la prioridad normativa municipal en el ámbito específicamente comunal resultaba necesario definir si la cuestión en litigio era de aquéllas que constituía "materia específicamente comunal". Y en nuestro caso, esa pregunta vale también para reafirmar que la cuestión electoral que supone el ejercicio de las facultades específicas del art. 122 de la Constitución Nacional, y sus consecuencias plasmadas en la Constitución Provincial, no constituyen de ningún modo "materia específicamente comunal" sino "materia exclusivamente provincial".
En igual sentido, la parte final del art. 139, inc. 17 de la C.P. ratifica cuanto hemos venido sosteniendo, al señalar que la facultad legislativa provincial (por ej. el art. 121 de la C.P.) referida a todos los poderes no delegados al gobierno de la Nación (art. 122 de la C.N.) se ejercitan sin otras limitaciones de materia y persona que las anteriormente previstas, teniendo los incisos de este artículo un carácter exclusivamente enunciativo. Este argumento se encuentra contenido en la doctrina de este S.T.J. según sentencia del 20.06.91.
Por el contrario, y según la misma doctrina, el art. 229 de la C.P. en su inc. 17 contiene respecto de los municipios un definido acotamiento: las facultades están limitadas a "las necesarias para poner en ejercicio las enumeradas y las referidas a su propia organización y funcionamiento".
Y sigue la doctrina del S.T.J., la distinción es clara: mientras la facultad legislativa no delegada al gobierno nacional (art. 122) no reconoce otro límite que el que la propia norma fije, las facultades de los municipios están determinadas por -el ámbito de los distintos incisos del art. 229, más las que resulten menester para poner en ejercicio a estas y las que hacen a su exclusiva individual organización y funcionamiento.
Del modo expuesto resulta clara la constitucionalidad de la normativa que sustenta el decreto de convocatoria emitido por el Poder Ejecutivo y que es objeto de impugnación con la demanda, al igual que la legislación provincial, Ley N* 2431 in totum, y con relación al caso, art. 121 de la Constitución de la Provincia en función del art. 139 de la C.P. y a su vez, los correlatos nacionales de los arts. 5 y 122 ya citados de la C.N.
Debe entenderse que en materia de convocatoria electoral las autonomías coexisten cada una en su ámbito, y del mismo modo que la Provincia no puede obligar a los municipios a coincidir, otro tanto ocurre con éstos respecto de la Provincia. Resulta inevitable un acuerdo expreso e institucionalmente implementado para que la simultaneidad pueda exteriorizarse y concretarse (art. 205, Ley N* 2431).
Ya hemos dicho que este fallo no prejuzga ni opina sobre las razones o fundamentos no jurídicos que instaron al Poder Ejecutivo a obrar del modo reglado en el decreto impugnado. No obstante, debe advertirse que Río Negro tiene un número crecido de municipios que han asumido en el caso distintos criterios. Además, como dijimos supra, en algunos supuestos había municipios que antes del decreto habían fijado una fecha distinta. Como un dato de la doctrina, se señala también el criterio del doctor Pedro J. Frías sobre los sistemas electorales en oportunidad de las "Jornadas sobre reforma de las Constituciones Provinciales" por la Asociación Argentina de Derecho Constitucional, celebradas en el año 1985, en cuanto a que "para la salud del régimen municipal se debe efectuar la separación, o lo que se denomina el desdoblamiento de las elecciones municipales del resto, para evitar la simplificación o masificación en sentido vertical". Asimismo, vale la cita del artículo 262 de la reforma constitucional de Colombia de 1991, donde por iguales fundamentos se impide la coexistencia de elecciones a Presidente y Vice-presidente con cualquier otra.
Los órganos jurisdiccionales locales son los naturales intérpretes de las normas de derecho público provincial, de manera que resulta excluida la intervención de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para revisar el mayor o menor acierto de tales interpretaciones. Por lo tanto, la decisión del S.T.J. en una cuestión como la presente, resolviendo un conflicto de poderes local, según las normas que gobiernan la administración de justicia en el ámbito provincial, torna improcedente la apertura de un recurso extraordinario al efecto (del voto del doctor Nazareno, CSJN., 04.10.94, ED. 163-564, rec. Lógico 226427). Valga esta argumentación textualmente sostenida en el criterio de la Corte para pronunciarse con relación a la cuestión federal a la que se alude a fs. 50/51.
Por todo ello, corresponde rechazar la demanda en todas sus partes, incluida la inconstitucionalidad de las normas a las que la misma alude e impugna con relación al caso concreto, por considerar que el Decreto N* 242/99, y la normativa en la que el mismo se sostiene: Ley Provincial N* 2431, artículo 205 y cc., artículos 121, 139, 173, 181, 213, 228, 229, 233 y concordantes de la Constitución Provincial, arts. 5 y 122 y concordantes de la Constitución Nacional, constituyen un todo orgánico jurídicamente apto y aplicable al caso que se resuelve. Asimismo, corresponde ratificar la doctrina de este S.T.J. expresada en los fallos que se han citado, cuyos criterios se mantienen.
Por ello,
EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA
R E S U E L V E:
Primero: Declarar la competencia de este Superior Tribunal de Justicia por considerar aplicable al caso el art. 207 inc. 2, ap. b) de la Constitución Provincial y normas concordantes para entender en las presentes actuaciones.
Segundo: Rechazar la demanda de fs. 40/56 y vta. en todas sus partes, incluida la inconstitucionalidad de las normas a la que la misma alude e impugna con relación al caso concreto, por considerar que el Decreto N* 242/99, y la normativa en la que el mismo se sostiene: Ley Provincial N* 2431, artículo 205 y cc., artículos 121, 139, 173, 181, 213, 228, 229, 233 y concordantes de la Constitución Provincial, arts. 5 y 122 y concordantes de la Constitución Nacional, constituyen un todo orgánico jurídicamente apto y aplicable al caso que se resuelve.
Tercero: Ratificar la doctrina de este Cuerpo expresada en los fallos que se han citado, cuyos criterios se mantienen.
Cuarto: Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.
FDO.: E. Nelson ECHARREN Juez - Alberto Italo BALLADINI Juez - Roberto H. MATURANA Juez Subrogante.
ANTE MI: EZEQUIEL LOZADA SECRETARIO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
PROTOCOLIZACION: Tomo I.
Sentencia N* 19.
Folios 39/50.
Secretaría N* 4.
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