LA INTERVENCIÓN FEDERAL, ACTO INSTITUCIONAL

LAS INTERVENCIONES FEDERALES EN LA PRIMER PRESIDENCIA DE YRIGOYEN (1916-1922).-

1.- Introducción.

Ana Virginia Persello, en su libro “El Partido Radical”1, plantea la idea que una de los rasgos característicos desplegados por Hipólito Yrigoyen en su primera presidencia, (1916-1922), fue identificar su política con la causa de la “Nación”. Es decir, se articuló un discurso hegemónico, que excluía la posibilidad lógica de soluciones alternativas a las decididas por la administración radical.

Uno de los escenarios en que puede confrontarse dicho análisis, es el de las intervenciones federales a las provincias que el Presidente Yrigoyen realizó en su primer mandato.

Conforme Persello, dichas intervenciones alcanzaron la cifra de 19 (1916-1922), diez a provincias gobernadas por los conservadores, todas por decreto, y las restantes a gobiernos radicales, cinco por decreto y cuatro por leyes del Congreso.2

Previo a ingresar al desarrollo de la temática planteada, corresponde individualizar esquemáticamente, el perfil institucional construido por la Constitución Nacional de 1853-1860, cuyo orden jurídico era el vigente al momento de los hechos analizados.

Las categorías del Derecho Constitucional serán un referente idóneo para compulsar los instrumentos jurídicos que adoptó cada una de las intervenciones federales, todo ello a efectos testear la existencia de un accionar hegemónico en el primer gobierno de Yrigoyen.

Luis E. PRAVATO

2.- La intervención Federal en la Constitución Nacional de 1853-1860.-

El artículo 6º de la citada carta magna, conforme lo establecido por la reforma de 1860, textualmente establecía:

“Artículo 6°- El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno, o repeler invasiones exteriores, y a requisición de sus autoridades constituidas para sostenerlas o reestablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o por invasión de otra provincia.”

Con anterioridad, el texto de 1853, que según Joaquín V. González, (uno de los primeros exégetas de la Constitución, que al tiempo de la primera presidencia de Yrigoyen, era citado como uno de los máximos referentes de la doctrina constitucional), adoptó una combinación de la carta norteamericana de 1787 y el Proyecto de Juan Bautista Alberdi, disponía que el: “Gobierno Federal interviene con requisición de las Legislaturas o gobernadores provinciales, o sin ella en el territorio de cualquiera de las Provincias, al sólo efecto de establecer el orden público perturbado por la sedición, o de atender a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior”

La Constitución de Filadelfia de 1787, en su art. XIV, Sección IV, determinaba que: “los Estados Unidos garantizan a cada Estado de la Unión una forma republicana de Gobierno, y protegerán a cada uno de ellos contra invasión, y a pedido, de la Legislatura, o del Ejecutivo (cuando la Legislatura no pueda ser reunida) contra violencia doméstica”.3

En 1792, el Congreso de EUU reglamentó el precepto, autorizando al presidente a convocar las milicias para repeler cualquier invasión de nación extranjera o de “tribu india” y, cuando mediase demanda de una legislatura o en su defecto de un gobernador, para reprimir toda insurrección contra el respectivo gobierno,

Por su parte, el Proyecto Alberdi había propuesto que: “La Confederación garantiza a las Provincias el sistema republicano, la integridad de su territorio, su soberanía y su paz interior. Interviene sin requisición en su territorio al solo efecto de establecer el orden perturbado por la sedición”.4

Sarmiento, pertinaz rival de Alberdi en el proceso de la Organización Nacional, había cuestionado duramente tanto el articulado de la Constitución de 1853, como el proyecto del tucumano, por apartarse de la buena doctrina concretada en la citada disposición de la Constitución de EEUU. Así, en su carácter de Convencional en la sesión del 27 de abril de 1860, expresó que: “Y esta grande facultad de intervenir sin requisición de los poderes locales, por asuntos de orden domésticos, de tal manera afectaba la paz, podía encender una guerra civil, o dar lugar a abusos del gobierno Federal que destruyesen toda independencia de las Provincias, que una intervención realizada bajo ese principio en la Provincia de San Juan, en 1858, tuvo consecuencia sangrientas y fue causa de hondas perturbaciones de la paz interior. Ese hecho inspiró la Reforma de la Convención de 1860, la cual adoptó el mismo lenguaje de la Constitución de los Estados Unidos, pero con un poco mas de relación con los hechos de nuestro país, y sus consecuencias actuales.”5

Para otros publicistas, cuyas obras eran conocidas en las primeras décadas del siglo XX, que se diferenciaban de la opinión de Joaquín V. González, la Constitución Nacional se había apartado del modelo norteamericano, acercándose al texto de la Confederación Helvética de 1848, al imponer que cada Provincia ajustara sus cartas a determinados principios, y empleara la palabra “intervención”, originaria del derecho internacional.6

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, desde su constitución en 1863, fue elaborando una doctrina que sistematizó la interpretación del art. 6º de la Constitución a efectos de definir el régimen de la intervención federal. Entre otros precedentes, se puede individualizar los fallos “Cullen c. Llerena” (Colección Fallos de la Corte Suprema 53:420), “”Lobos c. Donovan” (Fallos 54:181), “Orfila” (154:197), etc .7 Cabe aclarar, que la mentada hermeneutica fue elaborada a partir de la matriz normativa y formalista, propia del derecho liberal burgués, a la cual nuestros juristas son tributarios.8

Entre otros principios, que sistematizan la intervención federal, la Corte ha expresado:

• El Gobierno Federal solo puede intervenir en el territorio de una provincia para: 1) Garantizar la forma republicana de gobierno; 2) Repeler invasiones exteriores: 3) Sostener a las autoridades constituidas de la provincia; 4) Restablecer a las autoridades constituidas de la provincia.

• En los dos primeros casos, la intervención es dispuesta de oficio por el Gobierno federal. En los restantes, se requiere la previa petición de las autoridades provinciales.

• La intervención es un acto político, que no es susceptible de revisión judicial en cuanto a su motivación.

• La intervención federal para garantizar la forma republicana de gobierno se puede declarar si la provincia no cumple debidamente, con las obligaciones que le impone el art. 5 de la Constitución (Asegurar el funcionamiento del Poder Judicial provincial, el régimen municipal y la educación primaria)

• Encuadran en la citada causal, los conflictos graves que se susciten entre los poderes provinciales. Tal sería el caso de la falta de convocatoria a elecciones, el desconocimiento por la legislatura o el gobernador de los comicios declarados válidos por la justicia electoral, la disolución de la legislatura por el gobernador, la destitución del gobernador por causas o procedimientos no previstos en la constitución local, la intervención o puesta en comisión del poder judicial provincial.

• También encuadrarían en esta causal la secesión dispuesta por una provincia, su decisión de no reconocer los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la invasión o ataque militar de una provincia a otra, o a un Estado extranjero.

• La intervención federal para repeler invasiones exteriores, se puede disponer respecto de una provincia que es atacada por otra o por una potencia extranjera, sin perjuicio de otras medidas que pueda disponer el Gobierno federal, como el estado de sitio (art. 23 C.N.)

• La intervención federal para sostener a las autoridades constituidas de la respectiva provincia, se impone en los casos de sedición, o cuando la autoridad de ella es desconocida por otro órgano gubernamental o por ciertos grupos sociales. Si, por las vías de hecho, las autoridades provinciales son depuestas, procede la intervención federal para restablecerlas.

• En aquellos casos en que la intervención federal es requerida por las autoridades provinciales, no resulta obligatorio para el Gobierno nacional disponer su procedencia. El pedido de aquellas autoridades no es vinculante para el Gobierno federal, quien deberá analizar la seriedad de la petición, así como también la gravedad y veracidad de los hechos invocados.9

• Autoridad provincial habilitada para requerir la intervención, en caso de sedición o intervención de otra provincia. Dicha cláusula ha sido objeto de diversas interpretaciones por la Corte. Así, a través de una interpretación literal del art. 6, C.N., y considerando que la reforma de 1860 suprimió la referencia limitativa a la legislatura y al gobernador, se entiende que cualquier autoridad provincial, (esto es, los poderes ejecutivo, legislativo, judicial, constituyente o colegio electoral), puede solicitar la intervención.

• También cabe entender que la Constitución se refiere a las autoridades ordinarias, es decir, la legislatura, el gobernador o el superior tribunal de justicia, quedando excluidos los poderes extraordinarios como el consituyente.

• Un tercer criterio expresa que siendo la intervención federal un acto de naturaleza esencialmente político, solamente estarían habilitados para solicitar la intervención federal, los poderes legislativo y ejecutivo, pero no el judicial.

• Asimismo, podría sostenerse que es una potestad reservada la legislatura local, mediante ley formal, y para la hipótesis de su receso, el gobernador podría requerir la intervención.

• Por último, otro criterio de interpretación determina que la autoridad habilitada para solicitar la intervención es el gobernador provincial, agente natural del Gobierno federal, a tenor de lo normado en el art. 110, C.N. (actual 128, luego de la reforma de 1994)10

• Órgano competente del Gobierno federal para declarar la intervención. Ante el silencio del art. 6, C.N., que solo hace referencia en forma genérica al Gobierno federal, la Corte ha establecido que la facultad de intervenir en el territorio provincial ha sido conferida al Congreso, ámbito en que se halla representada la soberanía del Pueblo y los estados locales, titulares de la relación federal. Sin embargo, en nuestra práctica constitucional, con anterioridad a la reforma constitucional de 1994, en la mayoría de los casos, la intervención federal ha sido dispuesta por decreto del Poder Ejecutivo.

• Las facultades del interventor federal y el lapso durante el cual puede ejercerlas, resultan de la norma jurídica que dispone la intervención. Como funcionario dependiente del Poder Ejecutivo Nacional, el interventor debe ajustarse a las instrucciones que el Presidente le imparta.

• La actuación del interventor está sujeta: 1) A la Constitución Nacional y a los tratados internacionales; 2) A las leyes federales y nacionales; 3) A la norma que dispone la intervención; 4) A la constitución y leyes provinciales, siempre que la sujeción a ellas no se oponga a los fines que determinaron la respectiva intervención federal .11

3.- Yrigoyen y las intervenciones federales (1916-1922).

Debe considerarse que en el período bajo estudio, cada situación provincial respondía a una particular ecuación política (mayor o menor cohesión del partido en cada jurisdicción, posibilidad de las facciones de unirse en las instancias electorales, situación de los partidos políticos adversarios, etc.)

Persello nos indica que aún la posibilidad de que el radicalismo se unificara para las respectivas elecciones, no garantizaba que, una vez obtenido el gobierno, se mantuviera. Por el contrario, era común que las divisiones terminaran en conflictos entre ejecutivos y legislaturas, produciéndose obstrucciones a la función legislativa, clausura de la Legislatura, inicio del proceso de juicio político al Ejecutivo, etc. A tal escenario, la consecuencia generalmente, era la intervención federal que, a su vez, inclinaba la balanza hacia uno de los sectores en pugna, y el conflicto volvía a recrearse, agudizado.12

Vinculado con el tema bajo análisis, en especial, la falta de coherencia en el accionar de los dirigentes radicales, en el orden provincial y nacional, debe considerarse que a partir del nuevo régimen político consolidado por la Ley Sáenz Peña y el liderazgo yrigoyenista, el partido radical presentaba fronteras laxas, que permanentemente expulsaban y recuperaban dirigentes y militantes, aglutinando diferentes visiones y no un proyecto sustentable de gobierno. Así, de modo contradictorio, coincidían un discurso liberal y solidario, católico y laico, impersonal y tributario de lealtades carismáticas, etc.13

De una compulsa del Boletín Oficial de la República Argentina, que comprenda al período de la primera presidencia, se pueden individualizar las siguientes leyes de intervención provincial, o vinculadas con alguna intervención, sancionadas por el Congreso de la Nación:

• Ley 10.239, sancionada el 08/08/1917, autorizó al Poder Ejecutivo Nacional a convocar al pueblo de Buenos Aires para que el primer domingo de diciembre de 1917 se eligieran electores de gobernador y vicegobernador, senadores y diputados provinciales.

• Ley 10.253, sancionada el 12/09/1917, determina que el P.E. intervendrá a la provincia de Córdoba a objeto de garantir a su Legislatura, el libre ejercicio de sus funciones constitucionales.

• Ley 10.272, sancionada el 24/09/1917, establece que el P.E. de la Nación dejará constituidos los poderes electivos de la provincia de Buenos Aires el 1 de mayo de 1918.

• Ley 11.039, sancionada el 26/08/1920, publicada el 28/08/1920, determina la intervención de la provincia de Mendoza a objeto de asegurar el funcionamiento constitucional de sus poderes legislativo y ejecutivo.

• Ley 11.112, sancionada el 08/03/1921, interviene a la provincia de San Juan a objeto de garantir el funcionamiento constitucional de sus poderes legislativo y judicial y del régimen municipal de la referida provincia.

• Ley 11.160, sancionada el 23/09/1921, autoriza al P.E. a intervenir a la provincia de Salta a fin de proceder a la integración y asegurar el funcionamiento del poder legislativo, cuya legitimidad fuera cuestionada por decreto del Gobernador del 29/01/1921.

• Ley 11.172, sancionada el 20/09/1920, promulgada de hecho (art. 70, Constitución Nacional), declara intervenida a la provincia de San Luis a efectos de dejar constituidos los poderes legislativo y ejecutivo de la misma.

Es decir el grueso de las intervenciones federales a las provincias (19), fueron instrumentadas por vía del decreto del Poder Ejecutivo.

Persello, en la obra citada, elabora diferentes análisis a efectos de explicar la conducta sobre el particular, de Yrigoyen y el partido radical .14

Intentaremos sintetizar alguna de estas interpretaciones, mediante el siguiente esquema conceptual:

• La cuestión de las intervenciones federales estuvo condicionada por dos dimensiones paralelas: 1) la relación Ejecutivo-Legislativo, que hace al principio republicano; 2) la relación Gobierno Nacional-Provincias, que involucra la forma federal de Estado.

• Si bien el radicalismo, en su gran mayoría, como principio, interpretaba que la atribución del Gobierno Federal prevista en el art. 6 de la Constitución Nacional, correspondía al Congreso, también consideraba que durante el receso del Legislativo, tenía el Presidente, como competencia tácita, la atribución de intervenir a una provincia.

• Además y principalmente, Yrigoyen sustentaba una particular doctrina sobre la teoría del mandato para el cual había sido elegido, que incluía dar a las provincias sus gobiernos verdaderos, que no tuvieran ninguna vinculación con el Régimen oprobioso anterior.

• Por ello, según sus palabras, “exigir al Congreso leyes que autorizasen la intervención en cada una de las provincias que se hallaban sometidas al régimen, habría sido malograr el esfuerzo reparatorio”.15 Debían construir en las provincias la vida institucional que las mayorías plebiscitarias habían obtenido en el orden nacional, con la asunción del primer presidente radical .16

• En definitiva, según la citada autora, el yrigoyenismo optaba por el principio de la supremacía de la voluntad popular sobre el sistema federal, a efectos de avalar la facultad ejecutiva de intervenir.17

4.- Conclusión.-

En síntesis, la forma en que se materializó la atribución del Gobierno Nacional en la intervención federal de las provincias, en la primera presidencia de Yrigoyen, claro ejercicio de un poder hegemónico, refleja el obrar contradictorio de la UCR según se encontrara en la oposición o en el gobierno.

A finales del siglo XIX, surge la UCR en oposición al Régimen de la República posible, cuestionando la legitimidad del sistema y articulando un discurso basado en la defensa del sufragio libre, de la Constitución, de la moral administrativa, y de la depuración de las prácticas política. (En tal sentido, ver carta orgánica de 1892)

Por el contrario, cuando el partido radical llega al poder, descubre que “la realización de su vocación hegemónica no compatibiliza con la obediencia a ese sistema de reglas”.18

Desde la Teoría Constitucional, Karl Loewenstein ha desarrollado la categoría del hiperpresidencialismo a efectos de poder describir este ejercicio hegemónico del poder, en violación del régimen normativo constitucional, constante que se da en las democracias de masas en el siglo XX.19

Loewenstein considera que la concentración y consecuente utilización desmedida del poder por parte del Poder Ejecutivo, se ha dado en gran parte, como versión latinoamericana de la forma de gobierno presidencial, lo que ha llevado en algunos casos, a la configuración de sistemas políticos que en la práctica han perdido gran parte de sus atributos republicanos (división de funciones, control recíproco de poderes, razonabilidad de los actos de gobierno, etc.)

Se señalan, entre otras, como causas del hiperpresidencialismo:

• La existencia de un liderazgo carismático en el contexto de una democracia de masas, que determina la tendencia a la personalización del poder en la figura del presidente, otorgándole facultades de las que no dispone.

• La manipulación del Congreso y de la Justicia por el Poder Ejecutivo, a través de factores electorales o de ascensos y nombramientos.

• La pérdida de protagonismo político por parte del Congreso, que no está en condiciones de elaborar una respuesta idónea a los reclamos de la sociedad de masas.

• La corrupción como elemento constitutivo del sistema político.

• La rigidez en la separación de funciones, que dificulta la concreción de formas de concertación en la acción de gobierno.

Para concluir el presente trabajo, podemos señalar que el uso abusivo e inconstitucional (en los términos de la Constitución liberal de 1853-1860) de la intervención federal a las provincias por parte de Yrigoyen en su primer mandato, preanunciaba una constante en el sistema político argentino, la construcción de un liderazgo hiperpresidencialista que importaba una reforma constitucional por desuetudo, y la desfiguración del sistema republicano (de matriz decimonónica).

Si bien Yrigoyen y el partido radical, participaban de la cosmovisión liberal en el respeto de los derechos y libertades individuales, el uso desnaturalizado del mecanismo de la intervención federal fue un eslabón más en el proceso de erosión de la ideología de la constitución de 1853-1860.

Este paradigma era tributario de la cosmovisión del proceso de codificación del siglo XIX, informado por un normativismo ingenuo, que infería que toda constitución escrita en tanto cuerpo sistemático, debía satisfacer las exigencias de coherencia (las partes deben estar en relación con el todo), completitud ( en forma expresa o implícita, toda situación ha sido prevista por el Legislador constituyente u ordinario), uniformidad (las reglas del sistema integran una unidad) supremacía normativa (dichas reglas presuponen una jerarquía en gradas) y economía (el sistema en su lógica interna, obsta a la repetición innecesaria de reglas)

Este discurso se subvertirá a tenor de la crisis de los valores fundantes del Estado de Derecho Liberal que entre el período de las dos guerras mundiales, erosionó en Europa y en la Argentina la confianza en la democracia representativa basada en el funcionamiento del sistema de los partidos políticos.

En el nuevo contexto profundamente antiliberal, desde la Teoría General del Estado, Carl SCHMITT, predicará que la explicitación de un sistema jurídico estatal no se puede realizar a través del normativismo (lógica de los antecedentes), ni por el jusnaturalismo, sino por medio del decisionismo, que es una denominación arquitectónica para una concepción que no divorcia lo político de lo jurídico.20

Por lo expuesto, conforme nuestro criterio, puede concluirse que Yrigoyen en su primera presidencia, mediante el uso “hegemónico” de las intervenciones federales colaboró involuntariamente en la crisis del ideario liberal decimonónico, al cual por otra parte, por origen y formación personal, era tributario.

1 (Editorial Siglo XXI, Bs.As., 2004)

2 Persello, A.V., ob.cit., nota 154

3 Conforme “Constitución de los Estados Unidos”, art. XIV, sec. IV, N.C. Towle, “Análisis de la Constitución”, p. 216; “Estatutos revisados de los Estados Unidos”, (1878), Tit. LXIX

4 Conforme Alberdi, “Bases”, Anexo, Proyecto de Constitución, arts. 4 y 5

5 Conforme Sarmiento, “Comentario de la Constitución…”, p. 203

6 Conforme Sommariva, Luis, “La Intervención Federal Argentina comparada con la Norteamericana y la Suiza”, 1925, El Ateneo”

7 Citados por Badeni, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, editorial La Ley, Bs.As., 2007.

8 En relación a la participación de la teoría del Derecho, como elemento de la superestructura, consolidante de la ideología burguesa que construye una falsa conciencia, ampliar en Marx, “Crítica al programa de Gotha”

9 Badeni, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, editorial La Ley

10 Badeni, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, editorial La Ley

11 Badeni, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, editorial La Ley

12 Persello, ob.cit. p.40/41

13Conforme Persello, ob.cit. 29

14 ob.cit., pags. 111 y siguientes

15 Persello, ob.cit. pag. 113, nota 157

16 Persello, ob.cit., pag. 113, notas 158/159

17 Persello, ob.cit. pag. 114

18 Persello, ob.cit. p.22

19 Conforme Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1979

20 Pravato; Luis Emilio, CONFLICTOS POR LA VALIDEZ DE LA CONVOCATORIA A LA CONVENCIÓN CONSTITUYENTE DE 1949 Y LA INFLUENCIA DE LA TEORÍA DE CARL SCHMITT EN LA ARGENTINA. Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Publicación, Rap Nro. 338

BIBLIOGRAFIA.-

• Alberdi, Juan Bautista, “Bases”, Anexo, Proyecto de Constitución. OBRAS COMPLETAS, La Tribuna Nacional, Bs.As., 1886, (8 tomos). OBRAS SELECTAS, Bs.As., 1920, (18 tomos)

• Badeni, Gregorio, Tratado de Derecho Constitucional, Editorial La Ley.

• Colección Fallos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

• Gonzalez, Joaquin V., “Manual de la Constitución Argentina”, 1897, editorial La Ley, 2001.

• Marx, Carlos “Crítica al programa de Gotha”, htpp://es.wikipedia.org/

• Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Ariel, Barcelona, 1979.

• Persello, Ana Virginia, “El Partido Radical”, Editorial Siglo XXI, Bs.As., 2004.

• Sommariva, Luis, “La Intervención Federal Argentina comparada con la Norteamericana y la Suiza”, 1925, El Ateneo”.