CARTA ORGÁNICA DEL MUNICIPIO DE VIEDMA

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Autor: Pravato, Luis Emilio

Publicado en: LLPatagonia 2010 (junio), 10/06/2010, 222

I. Introducción. — II. Desarrollo de la cuestión. — III. A modo de conclusión. — IV. Bibliografía.

A Roberto Viñuelas

In memoriam

Carta Orgánica del Municipio de Viedma

Publicada en el Boletín Oficial de Río Negro N° 2733 (01-02-90).

Carta Orgánica sancionada en el 2010: https://docs.google.com/viewer?a=v&pid=explorer&chrome=true&srcid=0BzsbMiDsvU4bOTYzYjg0ODEtNjZkYS00NDAwLTk2YzUtMmQzYzViNmZkZjRj&hl=es

Fuente: http://www.viedma.gov.ar/

Artículo N° 116: Revisión Periódica.

Cada veinte (20) años, el Concejo Deliberante deberá convocar obligatoriamente a una Convención Municipal para la revisión total de la Carta Orgánica vigente. La Convención elegida en dicha oportunidad tendrá la misma autonomía que la primera, pudiendo modificar todo el texto, adoptando uno nuevo.

I. Introducción

El transcripto art.. 116, de la Carta Orgánica de Viedma (en adelante COM), constitución local oportunamente dictada en ejercicio de un poder constituyente derivado de tercer grado, explicitación de la autonomía municipal receptada en la Constitución rionegrina de 1988, nos recuerda el viejo conflicto entre la idea de democracia y constitución (1).

Conforme el Diario de sesiones de la Convención Municipal de Viedma, que cumplimentara su mandato en el mes de diciembre de 1989 en la histórica capital de la Patagonia (2), surge que el bloque de la mayoría (UCR), mediante la intervención del Convencional Roberto Viñuelas pretendió con la norma bajo glosa que, paralelamente a la posibilidad de reformar la carta orgánica vía enmienda o convocatoria a una Convención particular, existiera, asimismo, la obligación cada veinte años (es decir, cada cinco mandatos de Gobierno) de reformar la totalidad del texto constitucional para así adecuarlo a las necesidades que surgieran en ese lapso.

La minoría, por boca del Convencional José Antonio Sánchez (Partido Provincial Rionegrino) se opuso al texto en cuestión, argumentando la necesidad de preservar la seguridad jurídica, a partir de una clara lectura conservadora de la dinámica política.

Se puede inferir que si el art. 116 de la COM obliga a la revisión total de su articulado, imponiendo la sanción de una nueva constitución por una Convención que tendrá la competencia de la originaria, parte de la idea que las reglas políticas básicas de una comunidad no pueden ser impuestas por una generación a otra.

En otras palabras, no estamos obligados a someternos a los mandatos de los muertos.

Esta tensión que presupone la noción de democracia y su articulación con el paradigma de constitución (norma jurídica extraordinaria, rígida, de difícil modificación, a la que debemos someternos), fue señalada originariamente por los publicistas del siglo XVIII y XIX (3).

I. Desarrollo de la cuestión (4)

Para una posición, que explicite las premisas "democráticas" hasta sus últimas consecuencias, la constitución cumple una función antidemocrática al retirar ciertos temas de las vicisitudes de la controversia política, fuera del alcance de las mayorías (5).

A lo largo de la historia de las ideas políticas, dos bloques se han enfrentado al valorar de modo contrapuesto la relación entre democracia y constitución. Para un grupo, los "demócratas", no debemos dejarnos esclavizar por los muertos, que no pudieron visualizar las circunstancias actuales (6).

En el art. 28 de la Constitución francesa de 1793 encontramos la formulación jurídica de dicho principio cuando se expresa: "Una generación no puede someter a sus leyes a las generaciones futuras"

Para el otro, la Constitución es el remedio contra el carácter autodestructivo de la mayoría democrática (7).

En esta línea podemos ubicar a Burke, cuando manifestaba que el Parlamento inglés había cancelado legalmente su posteridad hasta el fin de los tiempos.

Con relación a la cuestión, Stephen Holmes, en su opúsculo El precompromiso y la paradoja de la Democracia, individualiza en Thomas Paine (8) y Thomas Jefferson (9), el desarrollo sistemático de la posición "democrática".

Paine, refutando al pensamiento conservador de Burke, infería que "cada época y generación debe ser tan libre de actuar por sí mismo, en todos los casos, como las edades y generaciones que la precedieron." No sólo es inmoral sino imposible arrogarse las opciones de las generaciones venideras.

La democracia era un sistema de inagotable inventiva y orientado hacia el cambio y la reforma constantes. La generación actual tiene el derecho ilimitado e ilimitable de remodelar las instituciones bajo las cuales vive. El único consentimiento que legitima cualquier forma de gobierno es el consentimiento de los vivos.

En el mismo sentido, Jefferson también lanzó un ataque implacable contra la idea misma de un precompromiso constitucional. Para este autor, la idea de perpetuidad era moralmente repugnante, debiendo ser barrida junto con otras instituciones del antiguo régimen.

El imperativo democrático exigía que cada 20 o 30 años debían celebrarse plebiscitos nacionales que determinaran la forma de gobierno y que promulgaran las leyes fundamentales.

La simple oportunidad de enmienda o reforma constitucional era totalmente inadecuada. En períodos establecidos deberían prescribir todas las leyes y acuerdos constitucionales. Así, sólo unos plebiscitos constitucionales, periódicos y obligatorios, podrían liberar al presente del pasado y al pueblo vivo de la tiranía de los muertos (10).

Acompañando en forma paralela la tesis de los demócratas, hubo aportes desde la Teoría del Conocimiento. Así, la Ciencia Moderna subrayó la inestabilidad o precariedad del conocimiento, determinando que todo compromiso previo (decisiones adoptadas por generaciones pasadas) constituía un absurdo epistemológico.

En esta línea se puede ubicar a Locke, (que arguyó que la capacidad humana de aprendizaje y de autocorrección hace ilegítimo todo contrato perpetuo), Kant (quien infirió que una época no puede colocar a las siguientes en una posición en que fuera imposible extender y corregir el conocimiento) y John Stuart Mill (11).

También coadyuvaron a apuntalar la idea de los "demócratas" el principio que nadie puede ser obligado por si mismo. Según una regla que se remonta hasta Séneca, una promesa obligatoria requiere de dos partes, y no puede establecerse por una sola. Tal idea fue luego sistematizada desde diferentes ideologías, por Bodin, Hobbes, Pufendorf y Rousseau.

Según Bodin, el príncipe soberano no puede ser obligado por las leyes y ordenanzas que se dio a sí mismo. Hobbes nacionalizó este argumento: Como nadie se siente atado por una promesa consigo mismo, ningún Reino podía ser obligado por su propia Constitución. (Tesis de que el rey es Legibus Solutus)

Puferndorf modificó el concepto, extendiéndolo a las democracias. A su criterio, el Pueblo ocupa la misma posición de poder constituyente originario (libre de obstáculos al igual que el monarca absoluto de Hobbes)

Rousseau, finalmente, predicó que es contradictorio que la autoridad soberana se ponga trabas a sí misma, no habiendo en un Estado ninguna Ley Fundamental que no se pueda revocar, ni siquiera el pacto social.

Enfrentando la posición de Paine-Jefferson, pero sin caer en una actitud romántica-comunitaria del conservador Burke, encontramos a James Madison, quien se opone a que una Constitución fuese o un peso muerto o una obstrucción para las generaciones vivas. Por el contrario, a su entender, toda Ley Fundamental es un instrumento de gobierno que perfecciona la democracia.

Madison interpreta que a través de una Constitución, que establece ciertos procedimientos e instituciones para el futuro, podremos alcanzar nuestros actuales objetivos mejor de lo que podríamos lograrlo si estuviésemos siendo constantemente distraídos por la necesidad recurrente de establecer un marco básico para la vida política (Respuesta a Jefferson y su idea de plebiscito constitucional, general y obligatorio cada 20 años).

Una Constitución heredada puede ayudar a posibilitar la democracia, así como a estabilizarla. Considera que la rigidez del Poder Constituyente reformador desalentaría todo frívolo intento por modificar la Constitución, cada vez que hubiere una tensión o estancamiento político.

Una incertidumbre general sobre las reglas básicas del sistema político, desalentaría todo esfuerzo útil de la parte más laboriosa de la sociedad, beneficiando a los grupos inescrupulosos. Exigir el consentimiento expreso a cada generación del marco constitucional, introduciría un elemento de histeria nerviosa en el seno mismo de la democracia, debilitando la capacidad de resolver conflictos, así como la de conjurar diversos intereses sin violencia. Exigir un consentimiento expreso y constantemente reiterado, disminuiría la influencia de los ciudadanos sobre la dirección de la política pública y, con ello, concluye Madison, sobre sus propias vidas.

Holmes, en su opúsculo citado, expresa que una Constitución puede crear un régimen que sea adecuado a la capacidad humana de autocorrección. La democracia constitucional es el sistema político más "humano", porque se enriquece con la capacidad de individuos y comunidades para reconocer sus propios errores. Las reglas constitucionales fomentan el futuro aprendizaje. Los muertos no deben gobernar a los vivos, pero sí pueden facilitar el que los vivos se gobiernen a sí mismos.

En la misma línea superadora de la tesis-antítesis previamente individualizada, también se puede traer el pensamiento de John Hart Ely, quien expresa que los frenos constitucionales, lejos de ser sistemáticamente antidemocráticos, pueden reforzar la democracia. El Gobierno democrático, como toda creación humana, necesita reparación periódica. Por ello la Corte Suprema recibe facultades constitucionales para ser el guardián de la democracia. Representantes elegidos deben determinar que valores sustantivos deberán guiar la política pública; pero en cuestiones de procedimiento de toma de decisiones fundamentales, el Tribunal asume la principal responsabilidad de su custodia. Deberá abrogar toda legislación (aunque sea popular entre las mayorías circunstanciales) que socave las condiciones de una democracia que funcione debidamente. El poder general de los votantes aumenta cuando el electorado limita la autoridad de sus propios funcionarios elegidos sobre los procesos fundamentales del gobierno (12).

Un autor que no responde a la tradición empírica-utilitaria-individualista anglosajona, sino al pensamiento filosófico continental europeo (en su vertiente reaccionaria-católica) es Carl Schmitt (13).

La cosmovisión del mundo jurídico de Carl Schmitt está animada de una reacción contra el normativismo y el racionalismo, a tal punto que en su idea de la creación jurídica estatal, el dato esencial consiste en un obrar o accionar volitivo, al cual denomina "decisión política".

Por ello es que la tendencia protagonizada por Schimitt, recibe el nombre de "decisionismo jurídico", que es una denominación arquitectónica para una concepción que no divorcia lo político de lo jurídico.

El Poder Constituyente en la teoría de Schmitt se presenta como voluntad política. Al lado y por encima de la Constitución, sigue subsistiendo esa voluntad (Poder Constituyente). Todo auténtico conflicto constitucional que afecte a las bases mismas de la decisión política de conjunto, puede ser decidido, tan solo, mediante la voluntad del Poder Constituyente mismo. La voluntad constituyente del pueblo, es inmediata, anterior y superior a todo procedimiento de legislación constitucional. Para Schmitt ninguna constitución escrita puede indicar el procedimiento de reforma.

Una constitución es legítima, cuando la fuerza y autoridad del Poder Constituyente en que descansa su decisión es reconocida. Luego, según Schmitt, toda constitución vigente es constitucional. Una constitución (o su reforma) no puede someterse en tal modo, a anteriores normaciones que ya no están en vigor, y es un juego de conceptos desprovisto de significación (normatividad absurda), plantear la cuestión de si se han seguido los preceptos adoptados para su propia revisión, por una constitución anterior.

Luego, si bien Schmitt no integra el pensamiento "demócrata", se puede concluir que claramente rechaza la idea y autoridad de una "Constitución" entendida como una norma escrita elaborada por generaciones pasadas, aplicable para la posteridad.

III. A modo de conclusión

A criterio del suscripto, el aparente conflicto entre Constitución y democracia se podría superar por la línea de razonamientos formulada por Madison.

En tal sentido puede concluirse que:

1) Mediante una Constitución dada, estaremos en condiciones para alcanzar nuestros actuales objetivos, mejor de lo que podríamos lograrlo si estuviésemos siendo constantemente distraídos por la necesidad recurrente de establecer un marco básico para la vida política.

2) Sin perjuicio de lo anterior, se debería evitar caer en un respeto o temor reverencial por la Constitución sancionada por generaciones pasadas (14).

3) En tal sentido, se debe ejercer de modo pleno el Poder Constituyente Reformador para enfrentar los problemas de la llamada Globalización (15).

4) Por ello, hay que repensar las categorías de la Filosofía Política.

5) El art. 116 de la COM responde a esta línea de razonamiento, que nos recuerda la doctrina de Thomas Jefferson y Thomas Paine, constituyendo un instrumento idóneo en el ejercicio democrático, evitando la dictadura de los muertos y obligando a la comunidad de Viedma a que cada veinte años, revise totalmente las reglas políticas de organización básicas.

IV. Bibliografía

— Dotti, Jorge Eugenio, Carl Schmitt en Argentina, HomoSapiens Ediciones, Rosario, provincia de Santa Fe, 2000.

— Elster, Jon (Compilador). "La democracia deliberativa", Barcelona, Gedisa, 2001.

— Elster, Jon y Slagstad, Rune, Constitucinalismo y democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 1999.

— Gargarella, Roberto, "La Justicia frente al gobierno. Sobre el carácter contramayoritario del poder judicial"; Ariel, Bs. As.

— Gargarella, Roberto, Las teorías de la justicia después de Rawl, Paidós, Barcelona, 1999.

— Gargarella, Roberto, Nuevas ideas republicanas. Paidós, Barcelona, 2004.

— Holmes, Stephen, El precompromiso y la paradoja de la Democracia. — Kelsen, Hans, "¿Quién debe ser el defensor de la Constitución?", Ed. Tecnos, Madrid.

— Lefort, Claude "Derechos del hombre y política", en C. Lefort, La invención democrática, Nueva Visión, Buenos Aires, 1990.

— Peña, Javier "La formación histórica de la idea moderna de ciudadanía", en Fernando Quesada (Director), Naturaleza y sentido de la ciudadanía hoy, en UNED-Ediciones, Madrid, 2002.

— Schapiro, Martín, "The Constitucion of the United States and Related Documents.

— Schmitt, Carl, "Sobre el parlamentarismo", Ed. Tecnos, Madrid.

— Schmitt, Carl, El concepto de lo político, editorial Folios, Buenos Aires, 1984. Incluye los siguientes trabajos: "El concepto de lo político"; "La época de las neutralizaciones y las despolitizaciones, los tres Corolarios de 1931, 1938 y 1950"; "Teoría del partisano".

— Schmitt, Carl, Teología política, Buenos Aires, editorial Struhart, 1985.

— Schmitt, Carl, Teoria de la Constitucion. Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1934.

— Tarello, Giovanni, "Cultura jurídica y política del derecho.", Ed. FCE.

(1) Ampliar en Gargarella, Roberto, Nuevas ideas republicanas. Paidós, Barcelona, 2004; Gargarella, Roberto, "La Justicia frente al gobierno"; Ariel, Bs. As., 1997; Gargarella, Roberto, Las teorías de la justicia después de Rawls, (Cap. 6 El republicanismo), Paidós, Barcelona, 1999

(2) La ciudad de Viedma, capital de la Provincia de Río Negro, fue fundada como Fuerte del Río Negro en la margen sur del citado río por el enviado de la Corona Española Francisco de Viedma y Narváez, el 22 de abril de 1779. Por Ley de la Nación Argentina N° 954 del 11/10/1878, fue declarada capital de la Gobernación de la Patagonia. Con posterioridad, al dividirse ese primer Territorio Nacional en diversas dependencias patagónicas, se convirtió en capital del Territorio de Río Negro y luego, de la provincia del mismo nombre, al constituirse ella por ley 14.408.

(3) No obstante, en la actualidad, en nuestro país, a partir de nuestro limitado conocimiento, tanto en la ciencia política como en el Derecho Público, salvo ciertos autores como Roberto Gargarella, el citado conflicto no ha sido objeto de mayor tratamiento.

(4) Hemos sintetizado bajo nuestra responsabilidad, algunas de las posiciones desarrolladas por Jon Elster y Rune Slagstad, Constitucinalismo y democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 1999,

páginas 217 a 262, de donde asimismo, hemos transcripto parte de las citas efectuadas.

(5) Ejemplo: derecho a la vida, a la libertad individual, a la propiedad, a la libertad de expresión, etc.

(6) Conforme Schapiro, Martín, "The Constitucion of the United States and Related Documents.

(7) Conforme, Hayek, Friedrich, "The Constitution of Liberty".

(8) ("The rights of man").

(9) ("Notes on the state of Virginia").

(10) (Corresponde observar que Jefferson construye su discurso fundado, entre otros autores, en la obra de Adam Smith "Lectures on Jurisprudence", donde el filósofo escocés advertía que un poder que disponga de las propiedades por siempre es manifiestamente absurdo, debiendo pertenecer la tierra y toda su riqueza a cada generación).

(11) (Conforme Principles of Political Economy).

(12) (Conforme John Hart Ely, Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review).

(13) (Ligado al pensamiento de extrema derecha europea y argentina, con influencia en la Convención Constituyente de 1949, que no obstante, a finales del siglo XX ha sido redescubierto por la Nueva Izquierda. Ver en tal sentido Dotti, Eugenio, "Schmitt en la Argentina", editorial Homo Sapiens, Rosario.)

(14) (No caer en la doctrina de la autoridad).

(15) Por ejemplo: Desaparición del sector público ante la desarticulación del Estado-Nación; Deuda Externa, artificial e ilegítimamente adquirida, que hipoteca el futuro de los Pueblos; Existencia de un nuevo Orden de Poder, que no es ejercido desde el Estado sino desde los sectores económicos concentrados, nuevos "sujetos de la Historia" en la Globalización, que violan sistemáticamente los Derechos Humanos, en especial en los países periféricos.