LA LEGITIMACIÓN DE LOS LEGISLADORES NACIONALES

Voces: LEGITIMACION ~ LEGITIMACION ACTIVA ~ PODER LEGISLATIVO ~ PODER EJECUTIVO ~ DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA ~ FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO ~ PODER EJECUTIVO NACIONAL ~ FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PODER EJECUTIVO ~ LEGISLADOR ~ RESERVAS DEL BANCO CENTRAL ~ FUERO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ~ SENTENCIA ~ REVISION JUDICIAL ~ PRESIDENTE DE LA NACION ~ MEDIDAS CAUTELARES


Autor: Caparroz, Luciano

Publicado en: LA LEY2010-B, 898

I. Introducción. II. La legitimación activa de los legisladores nacionales en la motivación del DNU 296/2010. III. La interpretación de la legitimación activa de los legisladores nacionales por el fuero Contencioso-Administrativo Federal y por la CSJN. IV. Conclusiones finales.

Abstract: Respecto del DNU 296/2010 se observó una falsa argumentación inserta en su exposición de motivos, donde en lugar de fundamentarse la "urgencia" de la excepcional medida, se cuestionó exclusivamente la legitimación activa de los legisladores nacionales impugnantes del DNU 2010/09 y también a los jueces intervinientes

Carlos Alberto Da Silva

I. Introducción

Como se sabe el año 2010 tuvo un comienzo muy intenso desde lo institucional si se ponderan las decisiones del PEN (1) en cuanto primero a utilizar las llamadas reservas de libre disponibilidad (2) del BCRA para pagar gastos corrientes (3) como la deuda pública y segundo en cuanto a remover al presidente de tal entidad que se oponía a la medida. El quid de la cuestión pasó inmediatamente a radicar en la discusión de la validez o invalidez de los DNU. Ello motivó, por un lado, la reacción política de la oposición que frente al receso del Congreso debió recurrir al órgano judicial para limitar los desbordes del Ejecutivo, y por otro lado motivó también la resistencia judicial del presidente del BCRA. De tal contexto emergieron entonces las resoluciones judiciales (4) más importantes que dictase en época de feria el fuero Contencioso-Administrativo Federal, habiendo sido la ponderación de la legitimación activa de los legisladores nacionales un elemento central de análisis, percibiéndose un cierto apartamiento de la antigua y restrictiva jurisprudencia de la CSJN.

Pero el 01/03/2010, al inaugurarse por la Presidenta de la Nación la apertura del 128° período de sesiones ordinarias del PLN, tales resoluciones judiciales (5) vinculadas al DNU 2010/09 se convirtieron en abstractas, pues el mismo resultó derogado por el actual 296/2010. Lo interesante a destacar y lo que nos induce a la realización del presente trabajo, es el desnudamiento de la falsa argumentación inserta en la exposición de motivos del decreto 296/10, donde en lugar de fundamentarse la "urgencia" de la excepcional medida, se cuestiona exclusivamente la legitimación activa de los legisladores nacionales impugnantes del DNU 2010/09 y también a los jueces intervinientes. Por ello, es menester en esta oportunidad dejar en claro la falsedad de las premisas utilizadas por el PEN, poniéndose de relieve la interpretación que más se adecua a éste específico caso concreto de la reservas monetarias.

II. La legitimación activa de los legisladores nacionales en la motivación del DNU 296/2010

El DNU 296/10, publicado silenciosamente en un suplemento especial vespertino del Boletín Oficial, expresa que diferentes actores de la política acudieron a la justicia para obstaculizar la efectivización de las medidas dispuestas en el Decreto 2010/09. Así, en diferentes actuaciones instadas por "diversas minorías parlamentarias", el Poder Judicial ingresó en el tratamiento de cuestiones de carácter estrictamente político y de incumbencia exclusiva del PEN y del PLN, en un claro caso de judicialización de lo que por naturaleza pertenece al ámbito de acción política. Que tal apreciación surge nítida al advertir que legisladores de la Nación en lugar de discutir en el ámbito pertinente y en el marco del procedimiento previsto en la Ley 26.122, con manifiesta ausencia de legitimación, lo han hecho en los estrados judiciales. Que tal ostensible falta de legitimación sustentada en diferentes precedentes de la CSJN — Fallos 324:2381; 324:2048— , ha sido desconocida por magistrados de instancias inferiores para disponer cautelarmente la suspensión de efectos de actos que gozan de plena ejecutoriedad. Que esos magistrados han obviado pronunciamientos que exigen el máximo grado de prudencia para dictar cautelares que avanzan sobre funciones específicas del PEN incurriendo en graves excesos jurisdiccionales en menoscabo de los poderes y funciones atribuidas a éste último. Que en virtud de ello, se considera necesario derogar el Decreto 2010/09.

Tal como lo adelantáramos en nuestra introducción, las premisas argumentativas del decreto son falsas. ¿de donde surge nítidamente que los legisladores hayan podido discutir sobre las reservas "en su ámbito pertinente"? Recordamos que durante enero y febrero no existió imposibilidad funcional como para que el PLN no pueda intervenir en el conflicto sobre las reservas, y que fue el PEN el que no convocó a sesiones extraordinarias. Por otra parte, las resoluciones judiciales cautelares no importaron un "exceso jurisdiccional" sino por el contrario el resultado de un claro ejercicio del "control de constitucionalidad", de una plausible hermenéutica que la Cámara Federal en lo Contencioso-Administrativo fundo en base a la causa "Verrochi", (6) la cual demarcó los requisitos y presupuestos fácticos justificantes del dictado de los DNU, no cumplidos por el PEN, el que sólo alegó una necesidad y urgencia solventada en el "receso" estival del Congreso. Por lo tanto, en la figura de estos magistrados pertenecientes a instancias inferiores del Poder Judicial no encontramos sino la proclamación de "señales positivas" en la interpretación de los cuestionados DNU, limitativas y restrictivas de los desbordes del PEN. Por último, la Presidente de la Nación sostiene la existencia de una "ostensible" falta de legitimación de los legisladores nacionales, de acuerdo al inc. 3 del caso "Raimbault"(7) fallado por la Corte, cual en esencia no configuró un supuesto fáctico "similar" u "análogo" al de la causa "Pinedo" a resolver, pues no se discutió en el primero acerca de los "impedimentos" a la actuación de los legisladores en su carácter de tales, sino tan solo respecto de la legitimación de algunos diputados para impugnar un régimen jubilatorio provincial de magistrados y funcionarios del poder judicial, algo que es muy distinto. La otra causa de la CSJN citada en el decreto fue "Legizamón", (8) donde se buscaba obtener por un grupo de legisladores una cautelar respecto del proceso licitatorio del Mercado Central de Bs. As., lo que nuevamente configura un supuesto fáctico "distinto" a impedir la actuación de los legisladores en su carácter de tales dentro del Parlamento. De esta forma, se configura como una necesidad imperiosa, la precisión de la correcta interpretación y evolución de la legitimación activa de los legisladores nacionales, lo que proponemos en el punto siguiente de este trabajo.

III. La interpretación de la legitimación activa de los legisladores nacionales por el fuero Contencioso-Administrativo Federal y por la CSJN

El caso "Pinedo" y sus conexos, (9) presentaron un matiz muy relevante como el de haberse evaluado la legitimación activa de los legisladores nacionales con un cierto apartamiento de la antigua y restrictiva jurisprudencia de la Corte Nacional. Analizaremos entonces los argumentos de la Cámara y la doctrina de la CSJN sobre el tema para posteriormente formar nuestra opinión. Siendo la "legitimación" la llave que abre el poder jurisdiccional del magistrado para decidir un asunto, la CCAF sintéticamente sostuvo para conocer en el caso: i) que en cuanto a la legitimación activa de los accionantes, dado que se trata de una "cautelar" su análisis será menos restrictivo, ii) que la legitimación de los amparistas se "anuda" a la cuestión de fondo, por lo que excepcionalmente puede funcionar con independencia de los presupuestos de fundabilidad de la pretensión, iii) que si bien en los fallos de la CSJN "Gómez Diez"(10) y "Rodríguez"(11) la Corte no habilitó la petición a algunos legisladores, en la causa "Gómez Diez" sostuvo que eventualmente se los legitimaría si se demuestra un "interés especial" en el proceso y un "agravio directo y sustancial", por lo que en éste caso concreto justamente como a los actores se les impide actuar en su carácter de parlamentarios, se les vulneran sus derechos constitucionales y a diferencia de los citados precedentes donde el Congreso se hallaba en sesiones ordinarias, aquí hay una "situación fáctica" distinta por cuanto no se habilitaron las sesiones extraordinarias y rige la reglamentación de la ley 26.122 cual fija la obligación de la CBP de abocarse al tratamiento de los DNU, configurándose así el "interés especial" requerido en los peticionantes. La argumentación de la Cámara ha sido inteligente, ingeniosa y oportuna a los efectos de fundar la existencia de un "caso" o "causa" en los términos del art. 2 de la ley 27, ya que percibió la presencia de 2 factores muy importantes que no se hallaban presentes en anteriores precedentes de la Corte, siendo uno de ellos la distinta "situación fáctica" (el Congreso no se encontraba aquí en sesiones ordinarias como para que los Diputados o Senadores puedan expresar sus opiniones y ejercer sus derechos como tales respecto al tratamiento parlamentario de los DNU, sumándose la circunstancia de que la presidenta de la Nación había hecho pública su voluntad de no convocar a sesiones extraordinarias). El otro factor relevante, fue demostrar que los legisladores no ostentaban un "interés simple" o "difuso" — cual importaría planteos en el Poder Judicial de "deseos" u "opiniones"— sino que por el contrario alegaban un "interés especial" en el proceso y un "agravio directo y sustancial" en sus derechos constitucionales. Tales argumento dignos de fundar una "controversia" con el Estado Nacional, fueron tomados en parte de la jurisprudencia norteamericana — caso "Sierra Club v. Norton", 405 U.S. 727— y en parte de la jurisprudencia nacional — Fallos 306:1125; 307:1379; 308:2147; 310:606— .

Recordemos que los legisladores nacionales en la causa "Pinedo" y sus conexas, invocaron sólo su condición de "legisladores" (ya como Diputados representando al pueblo, ya como Senadores representando a las provincias), pero no su condición personal de "ciudadanos", por lo que en éste último aspecto no hubo reflexión alguna. Entonces circunscriptos sólo al estudio de la legitimación activa de los legisladores nacionales por ese específico carácter, la CSJN ha dicho lo siguiente en sus leading cases: a) Caso "Dromi": (12) "que respecto de la legitimación del Diputado Fontela, no se confiere la misma por su invocada calidad de "representación del pueblo", pues el ejercicio de la mencionada representación encuentra su quicio constitucional en el ámbito del PLN"...()... "tampoco la mencionada calidad parlamentaria lo legitima para actuar en resguardo de la división de poderes ante un eventual conflicto entre normas dictadas por el PEN y leyes sancionadas por el Congreso toda vez que con prescindencia de que este ultimo cuerpo posea o no aquel atributo procesal, es indudable que el demandante no lo representa en juicio" (inc. 13 del fallo), b) Caso "Polino": (13) "que el Diputado Héctor Polino no tiene legitimación en tal carácter, ya que el interés que alude no ha sido sustentado con la fundamentación que exige el REF, solo expresa que se le impidió el derecho de opinión en cuanto al procedimiento de sanción de la ley"... ().. "pero la carencia de fundamentación, queda aún más manifiesta si se advierte que su interés consistiría en reclamar en la Cámara de Diputados la reducción a 4 años del mandato de los senadores — tema que la Cámara de Senadores dejó al libre debate en la Convención Constituyente"— . c) Caso "Rodríguez": (14) la Corte — vía per saltum— revocó un fallo de 1° instancia que hizo lugar a una medida cautelar presentada por un grupo de legisladores contra los efectos de un DNU que había otorgado la concesión de varios aeropuertos sin la intervención del Congreso, sosteniendo en cuanto a la legitimación de los legisladores lo siguiente: .."que cabe concluir que la decisión controvertida ha sido dictada con ausencia de jurisdicción, por lo que se encuentra afectada de invalidez" (inc. 23 del fallo)... y ... "la demostración de la mayor evidencia de que esta revisión judicial no es ni será abdicada por el Poder Judicial, es que en el supuesto en que la tacha de inconstitucionalidad de los decretos de la naturaleza del impugnado en el sub lite sea introducida por parte de quien demuestre la presencia de un perjuicio directo, real y concreto — actual o en ciernes— la cuestión será indudablemente justiciable"..(inc. 24, 2° párrafo). d) Caso "Gomez Diez"(15): "Que parece claro que en estas actuaciones no existe legitimación de los actores, sea en su condición de "ciudadanos" o bien en el específico carácter de diputados nacionales..." (inc. 11 del fallo)... () ..."Que en cuanto al carácter de diputados nacionales, la carencia de legitimación es igualmente nítida porque esa calidad sólo habilita a los actores para actuar como tales en el ámbito del órgano que integran y con el alcance otorgado a tal función por la Constitución Nacional.." (inc. 14 del fallo)..().. "En tal sentido, recientemente la Suprema Corte de EE.UU. declaró la inexistencia de un "caso o controversia" al examinar la demanda de varios miembros del Congreso que perseguían la declaración de inconstitucionalidad de una norma alegando que constituía una indebida delegación de funciones legislativas al presidente- a la luz de sus precedentes "Powell v. Mc. Cormak" (395 U.S., 486, 1969) y "Coleman v. Miller" (307 U.S. 433, 59 S. Ct. 972,83 L. Ed. 1385)..." (Inc.16, 3° párrafo del fallo)... () ... "Que, a mayor abundamiento, debe advertirse que una decisión contraria no solamente supondría e inadmisible reconocimiento — como lo ha prevenido con acierto la jurisprudencia norteamericana— de que los jueces sean llamados en auxilio de un legislador individual que en realidad sólo se queja de haber fracasado en persuadir a sus colegas (conf. "Barnes v. Kline" 759 F. 2d 21,28 – DC Circ. 1984), sino la invasión del Poder Judicial en el ámbito de las potestades propias de los otros poderes de la Nación"...(inc. 14 del fallo).

Como puede apreciarse la jurisprudencia de la CSJN ha sido "restrictiva" en cuanto a la interpretación de la legitimación activa de los legisladores nacionales, pero no obstante ello ha fijado algunas "excepciones": a) la primer excepción la encontramos en el caso "Rodríguez", al sostener que en el supuesto que la tacha de inconstitucionalidad de los DNU sea introducida por parte de quien demuestre la presencia de un perjuicio directo, real y concreto, la cuestión será justiciable. b) la segunda excepción, se encuentra en el caso "Gómez Diez" donde se sostiene — en el inc. 9 in fine del fallo— que eventualmente se legitimará a los legisladores nacionales si se demuestra un "interés especial" en el proceso y un "agravio directo y sustancial" en sus derechos, excepción que como vimos ha sido legítimamente utilizada por la CCAF en la causa "Pinedo". Pero además de éstas dos circunstancias exceptuantes apuntadas, existe otra que ha sostenido el ministro de la Corte Carlos Fayt en su voto en disidencia de la causa "Polino" donde dijo resumidamente: .. "que basta ser ciudadano para reclamar a los jueces el cumplimiento de la CN si ella está por ser alterada...()...aquí el caso no plantea un problema de legitimación donde se habla de un interés legítimo, sino de la afectación de la fuente misma de toda legitimación..()..así como todos acatamos la CN, todos la defendemos".. Por último, debemos tener presente que en los casos de la Corte recién expuestos como de interpretación restrictiva, el PLN se encontraba sesionando, lo cual nos hace pensar que de haber llegado hipotéticamente el caso "Pinedo" — en su cuestión de fondo— a nuestra actual CSJN, podría haberse aceptado la legitimación activa de los legisladores peticionantes, pues como lo ha dicho la CCAF el hecho de no haberse convocado a sesiones de prórroga o extraordinarias, genera una "situación fáctica" distinta y configura para nosotros una nueva "excepción" a la tradicional hermenéutica estricta del alto tribunal.

IV. Conclusiones Finales

Que respecto del DNU 296/2010 se observó una falsa argumentación inserta en su exposición de motivos, donde en lugar de fundamentarse la "urgencia" de la excepcional medida se cuestionó exclusivamente la legitimación activa de los legisladores nacionales impugnantes del DNU 2010/09 y también a los jueces intervinientes.

Que como fundamento de la "ostensible" falta de legitimación de los legisladores nacionales invocada por la Presidenta, se citaron las causas "Raimbault"(16) y Legizamón", (17) falladas por la Corte, cuales en esencia no configuraron un supuestos fácticos "similares" u "análogos" a los de la causa "Pinedo" a resolver, por la simple razón de que no se discutía acerca de los "impedimentos" a la actuación de los legisladores en su carácter de tales.

Por último, en cuanto a la legitimación activa de los legisladores nacionales, el caso "Pinedo" y sus conexos presentaron un matiz muy relevante como el de haber evaluado la legitimación activa de dichos legisladores con un cierto apartamiento de la antigua y restrictiva jurisprudencia de la Corte Nacional. En ello la argumentación de la Cámara fue inteligente, ingeniosa y oportuna, por fundar la existencia de un "caso" o "causa" con base a dos factores muy importantes que no se hallaron presentes en anteriores precedentes de la Corte, siendo el primero la distinta "situación fáctica" vivida y el segundo la demostración de que los legisladores no ostentaban un "interés simple" o "difuso" sino un "interés especial" en el proceso y un "agravio directo y sustancial" en sus derechos constitucionales.

(1) Tales decisiones se materializaron en los DNU 2010/09 y DNU 18/2010. (2) A fines del año 2005, el entonces Presidente de la Nación Néstor Kirchner invocó circunstancias excepcionales que imposibilitaban la intervención del Congreso — sin fundarse la urgencia de la medida— y emitió sin mas el DNU 1599/05 cual en su art. 5 creó las llamadas "reservas de libre disponibilidad", compuestas por el exceso del 100% de reservas destinadas a respaldar la base monetaria, pudiéndoselas aplicar para el pago de obligaciones con organismos financieros internacionales, atento a que en el país existía superávit comercial y solvencia fiscal.

(3) Conf. art. 1, 48, 49 y 51 de la ley 26.546.

(4) Durante la feria de enero de 2010 el fuero contencioso administrativo ha dictado varias resoluciones judiciales vinculadas a las Reservas del BCRA, siendo las más importantes — en 1° y 2° Instancia— las causas "Pinedo Federico y Otros c. EN - Dec. 2010/09 s/Amparo, Ley 16986" y "Pérez Redrado Hernán Martín c. E.N. — PEN— Dto. 18/10 s/Amparo 16.986". Las otras resoluciones fueron "Morales Gerardo y Otros c. EN - Dec. 2010/09 s/Amparo, Ley 16986" y "Camaño Graciela y Otros c. EN - Dec. 2010/09 y Dec. 18/2010 s/Medida Cautelar Autónoma", además de las resoluciones que modificaron algunas variables del proceso (eje: la ordinarización de la demanda de Redrado o la excusación del Camarista Carlos M. Grecco).

(5) Ver nota N°4.

(6) V.916.XXXII, o ver en ED, T 184-1097 con nota de Marta Maffei.

(7) CSJN, Fallos 324:2381 - R.416.XXXVI.

(8) CSJN, Fallos 324:2048 - L.250.XXXVII.

(9) Durante la feria de enero de 2010 el fuero contencioso administrativo ha dictado además de la resolución judicial vinculada a la causa "Pinedo Federico y Otros c. EN - Dec.2010/09", otras tales como "Morales Gerardo y Otros c/ EN - Dec. 2010/09 s/Amparo, Ley 16986" y "Camaño Graciela y Otros c/ EN – Dec. 2010/09 y Dec. 18/2010 s/ Medida Cautelar Autónoma".

(10) CSJN, G.405.XXXIII ó Fallos 322:528.

(11) CSJN, Fallos 320:2851.

(12) CSJN, Fallos 313:863, de fecha 06/09/1990.

(13) ED, T 157-441, con Nota de Rodolfo Barra. Fecha 07/04/1994.

(14) CSJN, Fallos 320:2851, de fecha 17/12/1997.

(15) CSJN, G.405.XXXIII ó Fallos 322:528, de fecha 31/03/1999.

(16) CSJN, Fallos 324:2381 - R.416.XXXVI.

(17) CSJN, Fallos 324:2048 - L.250.XXXVII.