Peña Onganía, Matías G. v. Estado Nacional -Ministerio de Justicia-

Tribunal: C. Nac. Cont. Adm. Fed., sala 4ª

Fecha: 26/03/2009

Partes: Peña Onganía, Matías G. v. Estado Nacional -Ministerio de Justicia-

SUMARIOS:

Fuente: Citar Lexis Nº 1/70054289-1

ACTO ADMINISTRATIVO - 04) Caracteres - d) Estabilidad

1. Las causales que autorizan la anulación oficiosa del acto regular son igualmente aplicables a la anulación oficiosa del acto irregular, porque, de no ser así, absurdamente habría mayor rigor para revocar un acto nulo que uno regular (es decir, el acto nulo gozaría de mayor estabilidad que el regular), por lo que entonces, aún cuando el acto irregular hubiera quedado firme y generado derechos subjetivos que se comenzaron a cumplir, la Administración debe igualmente anularlo oficiosamente cuando se configure alguno de los supuestos idóneos para disponer tal extinción con relación al acto regular, entre ellos, el conocimiento del vicio por parte del administrado.

ACTO ADMINISTRATIVO - 04) Caracteres - d) Estabilidad

2. Debe rechazarse la demanda deducida por una agente del Poder Judicial contra la resolución de la Corte Suprema que revocó el anterior acto de la Dirección de Administración Financiera que había reconocido el derecho a que en la bonificación por antigüedad le sean computados los años que se desempeñó en el Colegio Militar de la Nación, dado que ese acto fue ilegítimo por tener un grave error de derecho al no encontrar sustento en la normativa que resulta aplicable -la resolución del Ministerio de Defensa 186 que establece que no son computables como años de servicio-, y debiendo concluirse que podía ser revocado en sede administrativa, en tanto que aún suponiendo que no se trataba de un vicio manifiesto que pudo no ser conocido por el actor, estando demostrado claramente, incluso en esta instancia judicial, que el actor no tenía derecho al cómputo pretendido, declarar la ilegitimidad de la resolución de revocación del primitivo reconocimiento por la omisión en iniciar la correspondiente acción de lesividad, sería apegarnos a un criterio formalista que no conllevaría beneficio alguno para el actor más que postergar la resolución final del conflicto suscitado.

ACTO ADMINISTRATIVO - 04) Caracteres - d) Estabilidad

3. Debe rechazarse la demanda deducida por una agente del Poder Judicial contra la resolución de la Corte Suprema que revocó el anterior acto de la Dirección de Administración Financiera que había reconocido el derecho a que en la bonificación por antigüedad le sean computados los años que se desempeñó en el Colegio Militar de la Nación, dado que ese acto fue ilegítimo por tener un grave error de derecho al no encontrar sustento en la normativa que resulta aplicable -la resolución del Ministerio de Defensa n. 186 que establece que no son computables como años de servicio-, y debiendo concluirse que podía ser revocado en sede administrativa, en tanto que por tratarse de un vicio que surgía de la mera lectura de las normas e informes que los acompañaban, puede considerarse que el actor conoció, o pudo razonablemente conocer, el vicio que el acto adolecía.

Federico Pablo Cabrera

ACTO ADMINISTRATIVO - Caracteres Estabilidad - Excepciones - Conocimiento del vicio por el interesado - Vicio que surge de la mera lectura de las normas e informes

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada?

El Dr. Galli dijo:

I. Por sentencia de fs. 350/354 vta. la juez de la anterior instancia rechazó la demanda interpuesta por el actor, declarando la legitimidad de las resoluciones 1.411/1998 y 3.185/1998 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación; e impuso las costas a la parte vencida.

Comenzó pronunciándose en favor de la revisión judicial de los actos dictados por la Corte Suprema en ejercicio de su actividad o función materialmente administrativa.

Sentado ello, entendió que del primitivo informe de la Dirección de Administración Financiera surgía una manifestación de voluntad o juicio dirigida a la dependencia que efectuó la consulta (Habilitación del fuero civil) en cuanto a que era viable (para el cálculo de la bonificación por antigüedad en el Poder Judicial) computar los años en que el agente había estado en el Colegio Militar de la Nación; y que a esa decisión -por lo tanto- debía reconocerse el carácter de acto administrativo.

Sin embargo, continuó diciendo, ese acto se encontró viciado de nulidad, por cuanto interpretó erróneamente un informe brindado por el Ministerio de Defensa, ya que la realidad era que los años de permanencia del accionante en el Colegio Militar no computaban para acrecentar su antigüedad en el Poder Judicial.

La resolución de la Corte Suprema 1.141/1998 (luego confirmada) implicó, entonces, la revocación de aquél acto ilegítimo.

Sobre este último punto, y teniendo en cuenta que el beneficio ya había sido liquidado en virtud de la ejecución del acto nulo, aclaró que si bien el art. 17, ley 19549 establecía limitaciones a la potestad revocatoria de la Administración, ellas debían ser interpretadas con carácter estricto, puesto que su aplicación acarrearía la subsistencia en el mundo de un acto viciado de nulidad hasta tanto se produjera la declaración judicial pertinente.

Así, concluyó que no procedía declarar la nulidad de la resolución 1.411/1998 de la Corte Suprema ni de su confirmatoria, las que revocaban el otorgamiento de un beneficio no acordado por las normas aplicables al caso.

Finalmente, señaló que en la etapa de ejecución de sentencia debía verificarse si las sumas que fueron pagadas con base en el acto nulo fueron efectivamente descontadas al actor (como se había dispuesto originariamente), disponiendo que, para el caso de que efectivamente se hubiera realizado alguna deducción, debían ser reintegradas (con más sus intereses, a la tasa pasiva que publica en BCRA, desde que fueron adeudadas).

II. Contra tal pronunciamiento, el actor interpuso recurso de apelación a fs. 358 el que fue concedido libremente (fs. 359) y expresó agravios a fs. 364/366 vta., los que fueron contestados por la demandada a fs. 368/371 vta.

Los agravios del actor pueden ser sintetizados del siguiente modo:

a) Se intentó quitar el manifiesto carácter de acto administrativo a aquél que otorgó el reconocimiento de los años de antigüedad, categorizándolo como mera opinión.

A su entender era un acto ejecutorio por el cual se dispuso que se pagase una bonificación por antigüedad, habiéndose evidenciado esa ejecutoriedad con el hecho de haber percibido la diferencia solicitada (conforme surge de los recibos acompañados), lo que no hubiera podido ocurrir si sólo se limitaba a aconsejar o asesorar el dictado de un acto posterior.

b) Aquel acto administrativo otorgó derechos subjetivos del que emanaron prestaciones que estaban en cumplimiento, ya que se encontraba gozando pacíficamente de su derecho subjetivo a la diferencia salarial derivada de la antigüedad establecida; y, además, adquirió el carácter de cosa juzgada administrativa.

c) Los actos administrativos que generaron derechos subjetivos que se estaban cumpliendo no podían ser revocados en sede administrativa, sino que, conforme surgía del art. 17, ley 19549, sólo se podía impedir su subsistencia y la de los efectos aún pendientes mediante declaración judicial de nulidad.

Por ello, las resoluciones de la Corte Suprema que revocaron el acto que otorgó el reconocimiento de la bonificación adolecían de nulidad absoluta por contrariar la norma citada.

III. Ante todo, corresponde efectuar una breve reseña de las circunstancias que dieron origen a estas actuaciones.

El actor solicitó, con fecha 2/5/1997, a la Habilitación de la Cámara de Apelaciones del fuero civil (en el que prestaba servicios) que en la bonificación por antigüedad le sean computados los años que se desempeñó en el Colegio Militar de la Nación (ver copia de fs. 22).

A raíz de ello, se solicitaron instrucciones a la Administración Financiera de la Corte Suprema, a fin de determinar si correspondía dicho reconocimiento (fs. 21).

La titular de la Dirección de Administración Financiera de la Corte Suprema, dispuso: "Remítase a la Habilitación de la Justicia Nacional en lo Civil, a fin de llevar a su conocimiento lo dispuesto por el Ministerio de Defensa mediante resolución 186 -que para mejor proveer se adjunta a fs. 11/15- donde se hace mención a reconocer servicios computables para la percepción de la Bonificación por antigüedad del personal Militar de las Fuerzas Armadas, asimismo se adjunta a fs. 16/17 la resolución 1.901/1992 que hace referencia a la prescripción..." (fs. 38).

A partir de allí se procedió a computar esos años en la bonificación por antigüedad (más las diferencias salariales consideradas no prescriptas).

Luego de un nuevo reclamo del actor, ahora referido al momento desde el cual le debían ser reconocidas las diferencias por esa mayor antigüedad y los intereses correspondientes, la Corte Suprema dictó la resolución 1.411/1998 (aquí impugnada), de la cual surge que "no corresponde computar los servicios prestados por el agente...como cadete en el Colegio Militar para la determinación de su bonificación por antigüedad" (fs. 36 y vta.), luego desestimándose -por resolución 3.185/1998 (fs. 98)- el recurso de reconsideración interpuesto por el actor.

IV. En primer lugar, cabe señalar que si bien el actor se agravia por cuanto la a quo no había considerado que la nota remitida por la Dirección de Administración Financiera era un acto administrativo, ello no se corresponde con lo resuelto en la sentencia apelada.

Como ya se dijo, la a quo sí reconoció tal carácter, pero lo consideró ilegítimo y entendió que podía ser revocado en sede administrativa.

Sobre este punto me permito efectuar un breve comentario (pues, al resultar esa nota algo confusa, resulta discutible si se trata de un acto administrativo), sin perjuicio de analizar, luego, la cuestión también desde la óptica con la que fue considerada en la sentencia de la anterior instancia.

Es que, conforme considera la generalidad de la doctrina, el acto administrativo es una declaración emitida por un órgano estatal, o un ente público no estatal, en ejercicio de la función administrativa, bajo un régimen jurídico exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales respecto de terceros.

En el caso, la nota en cuestión más que un acto productor de efectos jurídicos, pareciera tratarse de un mero proveído dado en respuesta a la solicitud de la Habilitación (en cuanto a si correspondía o no hacer lugar al reclamo), acompañando las resoluciones que -a criterio de la Dirección- debían ser utilizadas por el organismo requirente para resolver la cuestión.

En efecto, la Dirección no hace una manifestación positiva respecto del reconocimiento de lo solicitado (es decir, que sí corresponde incluir los años del Colegio Militar para el cómputo de la antigüedad) sino que remite a la resolución del Ministerio de Defensa en la que "se hace mención a reconocer servicios computables para la percepción de la Bonificación por antigüedad del personal Militar de las Fuerzas Armadas" para que la Habilitación resuelva, con base a ella, el reclamo del actor (acompañándose esa resolución que, efectivamente, se refiere a qué tipo de servicios pueden ser considerados a tales efectos y cuáles no).

Es decir, pareciera ser que la Dirección simplemente se limitó a remitir a la Habilitación la normativa que -a su consideración- debía ser utilizada (de la cual, además, y como se verá, surgía que no asistía derecho al actor), con lo cual, no se vislumbra que ella hubiese podido considerarse como productora de efectos jurídicos respecto de terceros (en este caso, el agente).

Esa carencia de efectos jurídicos directos, conspira contra la posibilidad de entender que estamos frente a un acto administrativo.

V. Sin embargo, lo cierto es que -como se dijo- los términos de la nota son ciertamente confusos.

De hecho, la Corte Suprema, al dictar la resolución 1.411/1998, entendió que aquel proveído "hizo saber la viabilidad del reclamo" (es decir, a su entender no se limitó a remitir la normativa aplicable, sino a declarar que sí correspondía hacer lugar al reclamo).

Por ello, corresponde igualmente considerar la cuestión desde esta óptica, es decir, tomando por cierto que efectivamente en esa nota la Dirección se pronunció en sentido afirmativo respecto del cómputo de la antigüedad de los cadetes de Colegios Militares.

En tal caso, si estaríamos frente a un acto administrativo. Por un lado, se habrían producido efectos jurídicos para el agente; y, por otro quedaría comprendido en esta noción toda "declaración emitida por el órgano estatal", entendiéndose por "declaración" no solamente las que traducen una manifestación de voluntad (como podría ser, el reconocimiento de un derecho), sino también los que exteriorizan un juicio de valor u opinión o una simple constatación de hechos (en el caso, se trató de un juicio de opinión en cuanto a la procedencia de reconocer, como parte de la antigüedad a los efectos de la bonificación, determinados servicios prestados por el agente).

En definitiva, y sin perjuicio de los vicios que podría adolecer (en cuanto a su contenido o, incluso, respecto de la competencia del órgano que lo dictó) podría considerarse que se trató de un acto administrativo.

VI. Ahora bien, ese acto administrativo fue ilegítimo o irregular, ya que tiene un grave error de derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretación de la ley (al no encontrar sustento en la normativa que resulta aplicable al caso).

En efecto, la resolución del Ministerio de Defensa 186 (en base a la cual se debía resolver el reclamo del actor) establece que no son computables como años de servicio (para el cálculo de los años simples de servicios en las Fuerzas Armadas a los fines de determinar el suplemento por antigüedad) "los prestados como alumno de los Liceos Militares o Naval" (art. 2).

Esa resolución, además, había sido remitida desde el Ministerio de Defensa a solicitud de la directora junto con una nota, en la que se dispuso:

"Tengo el agrado de dirigirme a la directora, en respuesta a su nota por la que requiere se informe sobre la situación de los Cadetes de los Liceos Militares; durante su incorporación, al respecto cabe afirmar que a juicio de este Ministerio, no tienen relación de empleo público.

"Consecuentemente y de acuerdo a lo establecido en la Reglamentación de la ley 19101 -título III- cap. IV ‘Cómputo de Servicios’ art. 3401, inc. d , determina las Instituciones de Reclutamiento del Personal, entre los que no figuran los Liceos Militares.

"Asimismo por resolución 186/1973 en su art. 2, apart. a especifica taxativamente que los servicios prestados como alumno de los Liceos Militares no serán computables..." (fs. 35).

Finalmente, previo a resolver el recurso de reconsideración interpuesto por el actor (y ante su planteo de distinción entre la situación de los cadetes de Liceos Militares y de los del Colegio Militar), la Corte Suprema volvió a solicitar al Ministerio de Defensa que informe si en el caso concreto (cadetes de Colegio Militar) correspondía el reconocimiento de la antigüedad, respondiéndose que no eran computables.

En este mismo sentido se pronunció la a quo, sin que el actor -en esta instancia- intentase desvirtuar dicha ilegitimidad (ya que se limita a cuestionar la potestad revocatoria de la Administración por tratarse de un acto que, si bien fue ilegítimo, generó derechos subjetivos).

De este modo, corresponde determinar si ese acto irregular podía o no ser revocado en sede administrativa; y, en consecuencia, si la resolución 1.411/1998, que desde esta óptica debe entenderse como un acto revocatorio de un acto irregular, es legítima o ilegítima.

VII. En tal sentido, debe tenerse en cuenta, ante todo, que el art. 17 , ley 19549 sienta, como principio general, que el acto irregular debe ser revocado en sede administrativa; y, solamente como excepción, dicha potestad queda inhibida (debiendo iniciarse acción judicial).

Por ello, en tanto el principio general es el de atribuir a la Administración la potestad anulatoria, debe propiciarse una interpretación restrictiva de las excepciones a dicha facultad (Corte Sup., Fallos 304:898, 310:380).

Por otro lado, se encuentra consolidado en la doctrina y ha sido receptado por la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema (Fallos 321:169) como de las diferentes salas de esta Cámara, que las causales que autorizan la anulación oficiosa del acto regular son igualmente aplicables a la anulación oficiosa del acto irregular, porque, de no ser así, absurdamente habría mayor rigor para revocar un acto nulo que uno regular (es decir, el acto nulo gozaría de mayor estabilidad que el regular). Entonces, aún cuando el acto irregular hubiera quedado firme y generado derechos subjetivos que se comenzaron a cumplir, la Administración debe igualmente anularlo oficiosamente cuando se configure alguno de los supuestos idóneos para disponer tal extinción con relación al acto regular, entre ellos, el conocimiento del vicio por parte del administrado.

En el caso, el vicio que ostentaba el acto surgía de su propio cotejo con la resolución del Ministerio de Defensa que se acompañaba, así como de la nota del Ministerio de Defensa en la que -interpretando dicha resolución- se disponía que esos servicios no eran computables a los efectos señalados.

De este modo, y tratándose de un vicio que surgía de la mera lectura de las normas e informes que acompañaban al acto (en los cuales, supuestamente, encontraba sustento el mismo), puede considerarse que el actor conoció, o pudo razonablemente conocer, el vicio que el acto adolecía.

Pero aún suponiendo que no se trataba de un vicio manifiesto, y que pudo no ser conocido por el actor, entiendo que existen motivos suficientes para justificar la legitimidad de la decisión de la Corte Suprema.

Ello, por cuanto estando demostrado claramente, incluso en esta instancia judicial, que el actor no tiene derecho al cómputo de los años de cadete en el Colegio Militar para la bonificación por antigüedad en el Poder Judicial, declarar la ilegitimidad de las resoluciones denegatorias del mismo (o de revocación del primitivo reconocimiento) por la omisión en iniciar la correspondiente acción de lesividad, sería apegarnos a un criterio formalista que -por otra parte- no conllevaría beneficio alguno para el actor más que postergar la resolución final del conflicto suscitado; pues, reitero, no hay norma alguna que sustente su pretensión.

Por todo lo señalado, propicio la confirmación de la sentencia apelada en cuanto rechaza la demanda interpuesta por el actor.

VIII. No advirtiéndose razón alguna que justifique el apartamiento del principio general en materia de costas, corresponde su imposición a la parte vencida.

Por lo expuesto, voto por confirmar la sentencia apelada en cuanto rechaza la demanda interpuesta por el actor e imponer las costas a la vencida.

El Dr. Argento adhirió al voto precedente.

En virtud del resultado que instruye el acuerdo que antecede, el tribunal resuelve:

1) Confirmar la sentencia apelada en cuanto rechaza la demanda interpuesta por el actor.

2) Imponer las costas a la parte vencida.

Se deja constancia de que el Dr. Jorge E. Argento suscribe la presente conforme los términos de la acordada 17/2008 de esta Cámara, encontrándose vacante la restante vocalía (art. 109 , RJN).

Regístrese, notifíquese y devuélvase.- Guillermo P. Galli.- Jorge E. Argento.