Autor: Monti, Laura M.
Publicado en: Sup. Const. 2011 (marzo), 29/03/2011, 1 - LA LEY2011-B, 1. Competencia regulatoria (poder de policía ambiental). 2. Competencia judicial.
1. Competencia regulatoria (poder de policía ambiental)
Para comenzar a evaluar este tema, corresponde preguntarse de quién es la competencia para regular en materia ambiental, ¿de la Nación o de las provincias?
Según los principios constitucionales (art. 41, párrafo 3°), en los que se funda la jurisprudencia de la CSJN, el ambiente es responsabilidad del titular originario de la jurisdicción, que no es otro que quien ejerce la autoridad en el entorno natural y en la acción de las personas que inciden en ese medio, máxime si no se advierte un supuesto de problemas ambientales compartidos por más de una jurisdicción. (2)
Por aplicación de esta doctrina, el Tribunal, en una causa en la que el objeto de la acción consistía, principalmente, en que se dejara sin efecto una licitación realizada por la Municipalidad de General Pueyrredón y que se ordenara la paralización y suspensión de las obras de defensa y recuperación de playas escolleradas, entendió que eran las autoridades locales las encargadas de valorar y juzgar si la actividad proyectada afectaba aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo concerniente a la protección del medio ambiente. (3)
Lo mismo se ha dicho para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en un caso en que se demandó a la concesionaria del servicio de transporte ferroviario de pasajeros de subterráneo, peticionando que se le ordenara adaptar el nivel sonoro emitido por una salida de ventilación ubicada frente al inmueble de propiedad del actor y cuya emisión acústica, según ella afirmaba, lesionaba sus derechos a la salud y a un ambiente sano y equilibrado. En esta oportunidad se afirmó que el estudio y análisis de las cuestiones relativas a la regulación del nivel de sonoridad tolerable en dicha ciudad concernían a las facultades de regulación y control propias del poder de policía que ejerce la comuna en cuestiones vinculadas a la salubridad y protección del medio ambiente. (4)
En efecto, corresponde reconocer a las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de protección ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, así como valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido, conclusión que procede de la Constitución Nacional, la que, si bien establece que le cabe a la Nación "dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección", reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser alteradas. (5)
Es decir que la competencia regulatoria corresponderá, como principio, a la provincia (o a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), salvo que el recurso sea interjurisdiccional, en cuyo caso corresponderá la regulación federal.
Una situación peculiar se presenta si sobre un recurso natural operan elementos que son necesarios para la prestación de un servicio interjurisdiccional (ej. líneas de transmisión de energía eléctrica), ámbito en el cual, de acuerdo con lo expuesto anteriormente, el poder de policía ambiental debe ser ejercido por el Estado Nacional o, en su caso, por convenios que las provincias suscriban con el gobierno central en ejercicio de una acción conjunta concertada y ajustada a derecho. (6)
En concordancia con lo expuesto, en hipótesis que tienen por fin la recomposición del daño ambiental colectivo, la competencia corresponde a los tribunales de justicia ordinarios, y sólo excepcionalmente a los del fuero federal en aquellos casos en los que se encuentren afectados recursos naturales de distintas jurisdicciones. (7)
2. Competencia judicial
En concordancia con lo expuesto, en hipótesis que tienen por fin la recomposición del daño ambiental colectivo, la competencia corresponde a los tribunales de justicia ordinarios, y sólo excepcionalmente a los del fuero federal en aquellos casos en los que se encuentren afectados recursos naturales de distintas jurisdicciones. (7)
Es que, como principio, la Ley General del Ambiente 25.675 (Adla, LXIII-A, 4) encuentra su razón de ser en que el ambiente es responsabilidad del titular originario de la jurisdicción, que no es otro que quien ejerce la autoridad en el entorno natural y en la acción de las personas que inciden en ese medio, y por ello son los jueces provinciales los que deben intervenir en el examen del planteo efectuado frente a la eventual instalación de un polo ambiental provincial, pues deben ser las autoridades administrativas y judiciales locales las encargadas de valorar si, por ejemplo, un lugar de disposición final de residuos compromete aspectos propios del derecho local, tal como lo concerniente a la afectación del medio ambiente. (8)
En este sentido, ha dicho la Corte que si la degradación ambiental que se denuncia se refiere a recursos ubicados en provincia, y la contaminación denunciada, atribuida al derrame de los desechos derivados de las actividades que realiza una empresa, también tiene su origen en territorio local, es competente la justicia provincial, pues el ambiente es — como se dijo antes— responsabilidad del titular originario de la jurisdicción, máxime cuando no se advierte un supuesto de problemas ambientales compartidos por más de una jurisdicción, ni se ha acreditado que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales, de modo de surtir la competencia federal. (9)
Es importante tener en cuenta que, si bien el daño ambiental tiene, en muchísimas ocasiones, efectos interjurisdiccionales (sea por la acción eólica, de los cursos de agua u otras), no corresponde sólo por ello atribuir la resolución judicial de una causa a la justicia federal, y así, por ejemplo, se ha decidido que si toda la extensión de la cuenca del Río Reconquista, cuya recomposición se pretende, está ubicada en la Provincia de Buenos Aires, y la contaminación denunciada, atribuida a vuelcos orgánicos e inorgánicos, industriales y domiciliarios, de la zona que recorre su cauce, también encontraría su origen en territorio de esa provincia, habida cuenta de que la indiscutible migración de los cursos de agua, y de elementos integrados a ella como consecuencia de la acción antrópica, tal circunstancia no es un dato suficiente para tener por acreditada la interjurisdiccionalidad invocada, por lo que no se advierte razón para concluir que el caso deba ser sustanciado y decidido en la jurisdicción federal, (10) y que más allá de la movilidad que se le pueda atribuir a los residuos industriales y domiciliarios, si no existen elementos que autoricen a concluir que será necesario disponer que otras jurisdicciones — en el caso, el Estado Nacional— recompongan el medio ambiente, es sólo la provincia demandada quien deberá responder y llevar a cabo los actos necesarios para lograr la recomposición del medio ambiente que se dice afectado, en el caso en que se determine que ha incurrido en actos u omisiones en el ejercicio de facultades propias, cual es su poder de policía en materia ambiental.
Es decir que la indiscutible migración de los cursos de agua, y de elementos integrados a ella como consecuencia de la acción antrópica, no son datos suficientes para tener por acreditada la interjurisdiccionalidad, y no existe razón para concluir que un caso sea sustanciado y decidido en la jurisdicción federal, pues si bien la interdependencia es inherente al ambiente, y sobre la base de ella podría afirmarse que siempre se puede aludir al carácter interjurisdiccional referido, para valorar las situaciones que se plantean no debe perderse de vista la localización del factor degradante. (11)
En cuanto a la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para entender en temas ambientales, cuando una provincia demanda a la Nación, el Tribunal ha dicho que resulta ajena a aquélla la acción de amparo tendiente a obtener la declaración de inconstitucionalidad de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional mediante el cual se vetó íntegramente el proyecto de ley denominado "Ley de presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial" si el alcance de la pretensión no permite atribuirles a las provincias demandadas el carácter de partes adversas, pues el objeto del litigio demuestra que es el Estado Nacional el sujeto pasivo legitimado que integra la relación jurídica sustancial, en tanto es el único que resultaría obligado y con posibilidades de cumplir con el mandato restitutorio del derecho que se denuncia como violado, en el supuesto de admitirse la demanda. (12)
Por su parte, cuando lo que se intenta es la reparación de los daños y perjuicios individuales causados por actos, hechos u omisiones de las autoridades públicas en materia ambiental, el Tribunal ha declarado su incompetencia para entender en instancia originaria, por lo que los reclamos de esa naturaleza deberán ser reformulados ante los tribunales que resulten competentes, cuya determinación surgirá según que se demande al Estado Nacional, a quien únicamente corresponde litigar ante la jurisdicción federal (art. 116 de la Constitución Nacional; ley 48 (Adla, 1852-1880, 364), arts. 2°, inc. 6, y 12; ley 1893 (Adla, 1881-1888, 200), art. 111, inc. 5°), o a las provincias, que en esta materia — que se relaciona con aspectos del derecho público provincial, vinculado con su poder de policía— sólo pueden ser demandadas, con arreglo a lo dispuesto por los arts. 121, 122 y 124 de la Constitución Nacional, ante sus propios tribunales. (13)
Una situación especial se plantea en el caso de que se pretenda traer a juicio a una provincia y al Estado Nacional para suscitar así la competencia originaria a fin de armonizar las prerrogativas jurisdiccionales de ambos, sin importar la naturaleza de la materia del pleito. La Corte ha dicho que si se promueve una demanda a fin de impedir, por ejemplo, la instalación de un sitio de disposición final de residuos (polo ambiental provincial) en un distrito local, no corresponde que el Tribunal intervenga por vía originaria, pues no se configura la exigencia de que el Estado Nacional sea parte en sentido sustancial al no advertirse que la sentencia que se dicte le resulte obligatoria, esto es, que se le pueda atribuir una relación directa con la cuestión.
Asimismo, el ejercicio por parte de la Nación de facultades relacionadas con el medio ambiente — sustentadas en la responsabilidad general en orden a la obligación de evitar que se causen daños ecológicos— , no resulta suficiente para atribuirle el carácter de parte sustancial, ya que su responsabilidad al respecto no permite involucrarla a tal extremo, de manera obligada, en las consecuencias dañosas que pudieran producirse si no ha intervenido en forma directa. (14)
Esta doctrina va en línea con la que el Tribunal viene sosteniendo hace muchos años en materia de responsabilidad estatal por omisión. (15)
En lo que hace a la competencia originaria por ser federal la materia ambiental, cuando se demanda a una o varias provincias, hay que recordar que, a los fines de justificar el carácter federal que se le asigna, se debe estar sustancialmente a la interjurisdiccionalidad del recurso, y para ello no basta sólo con afirmar que la contaminación del medio ambiente no queda confinada a la provincia demandada, sino que dichos extremos deben encontrarse debidamente acreditados en forma tal que permitan afirmar que el acto, omisión o situación generada provoque efectivamente degradación o contaminación en recursos ambientales interjurisdiccionales. (16)
En cuanto a la misma competencia originaria, hay que recalcar que tampoco procede cuando se impugnan regímenes jurídicos establecidos por las provincias en ejercicio de las facultades reservadas por los arts. 121 y 122 de la Constitución Nacional, no delegadas al gobierno federal, pues ello está relacionado con el poder de policía ambiental y, por ende, no postula de modo exclusivo una materia federal sino concurrente con el derecho público local. (17)
En concordancia con lo expresado más arriba, para acreditar la interjurisdiccionalidad del recurso frente a la denuncia por daño ambiental, el litigante debe hacer hincapié en la localización del factor degradante. Si éste se halla en una provincia, y más allá de la movilidad que se le pueda atribuir a los desechos y efluentes que constituirían la contaminación denunciada, en caso de que no existan elementos que autoricen a concluir que será necesario disponer que otras jurisdicciones recompongan el medio ambiente, sólo tal provincia deberá responder y llevar a cabo los actos necesarios para lograr la recomposición del medio ambiente que se dice afectado si se determina que ha incurrido en actos u omisiones en el ejercicio de facultades propias, cual es su poder de policía en materia ambiental. (18) En ese caso, no estará acreditada la interjurisdiccionalidad a fin de suscitar la competencia originaria.
Sin perjuicio de los claros pronunciamientos del Tribunal en cuanto a su competencia originaria en materia ambiental, en alguna ocasión ha dictado medidas cautelares en el marco de procesos sobre esa materia al entender que concurrían razones de urgencia para hacerlo, dejando para una oportunidad posterior la decisión acerca de su competencia para entender en la causa. Así, hizo lugar a una medida cautelar requerida en el marco de la acción de amparo promovida contra la provincia de Salta y el Estado Nacional, ordenándose de manera provisional el cese de los desmontes y talas de bosques nativos autorizados por la provincia, pues mediaba, a su juicio, suficiente verosimilitud en el derecho y la posibilidad de perjuicios inminentes e irreparables, de conformidad con lo establecido en el art. 232 del CPCCN, y resultaba aplicable al caso el principio precautorio previsto en el art. 4º de la ley 25.675. (19)
Como se advierte, frente a la progresiva concientización de la sociedad civil, las demandas en materia medio ambiental van proliferando, y son determinantes los criterios que va estableciendo el Alto Tribunal, a la luz de los principios constitucionales y legales, en relación a la competencia regulatoria y judicial para entender en los litigios respectivos.
(1) Agradezco la invalorable colaboración de la Dra. Susana García Pullés, Fiscal de la Procuración General de la Nación.
(2) "ASSUPA c. Provincia de San Juan y otros s/daños y perjuicios", del 25/9/07, Fallos: 330:4234; "Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c. Provincia de Buenos Aires y otros s/acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/medida cautelar-IN1", del 8/4/08, Fallos: 331:699; "Asociación Ecológica Social de Pesca, Caza y Náutica c. Provincia de Buenos Aires y otros s/daños y perjuicios", del 12/8/08, Fallos: 331:1679)
(3) "Surfrider Foundation Argentina Asociación Civil c. Estado Nacional y otros s/amparo", de 19/5/09.
(5) Art. 41, tercer párrafo, de la Constitución Nacional, ver CSJN, "Desarrollo de Proyectos Mineros S.A. Deprominsa c. Mendoza, Provincia de s/acción declarativa de inconstitucionalidad", 6/3/07, Fallos: 330:549; "Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c. Buenos Aires, Provincia de y otros s/acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/medida cautelar-IN1", 8/4/08, Fallos: 331:699 y "Altube, Fernanda Beatriz y otros c. Buenos Aires, Provincia de y otros s/amparo, 28/5/08, Fallos: 331:1312.
(6) Ver CSJN, "Líneas de Transmisión del Litoral S.A. LITSA c. Provincia de Corrientes s/acción declarativa, 23/11/95, Fallos: 318:2374.
(7) Conf. art. 7°, ley 25.675 General del Ambiente, ver también casos en los que, por no darse este recaudo, la competencia se atribuyó a los tribunales provinciales: CSJN, "Valente, Estela c. Johnsons & Sons de Arg. S.A.I.C. s/ordinario", de 12/12/06 y "ASSUPA c. Provincia de San Juan y otros s/daños y perjuicios", de 25/9/07, Fallos: 330:4234.
(8) "Vecinos por un Brandsen Ecológico Soc. Civil c. Provincia de Buenos Aires y otros s/Amparo", de 16/12/08, sentencia no publicada en Fallos.
(9) CSJN, "Benzrihen, Carlos Jorge y otro/a c. Industrias Magromer Cueros y Pieles S.A. s/daños y perjuicios", de 21/9/10, Fallos: 333:1808.
(10) "Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c. Provincia de Buenos Aires y otros s/acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/ medida cautelar-IN1", 8/4/08, Fallos: 331:699.
(11) CSJN, "Altube, Fernanda Beatriz y otros c. Provincia de Buenos Aires y otros s/amparo", de 28/5/08, Fallos: 331:1312.
(12) CSJN, "Asociación Civil Diálogo por el Ambiente c. Poder Ejecutivo Nacional s/amparo ambiental, de 20/4/10, Fallos: 333:479.
(13) CSJN, "Pla, Hugo Alfredo y otros c. Provincia de Chubut, y otros s/amparo", de 13/5/08, Fallos: 331:1243; jurisprudencia conforme a lo decidido en los precedentes "Mendoza" Fallos: 329:2316 y "Barreto" Fallos: 329:759, ver, en el mismo sentido, "Capdevila, Francisco Fermín y otro c. EN Secretaría Ambiente y Desarrollo Sustentable y otros s/daños y perjuicios", de 21/10/08, no publicada en Fallos).
(14) Confr. CSJN, "Vecinos por un Brandsen Ecológico Soc. Civil c. Provincia de Buenos Aires y otros s/amparo", del 16/12/08, no publicada en Fallos; ver también "Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas c. Provincia de Buenos Aires y otros s/acción de recomposición y saneamiento del Río Reconquista s/medida cautelar-IN1", de 8/4/08, Fallos: 331:699.
(16) Art. 7°, ley 25.675, CSJN, "ASSUPA c. Provincia de San Juan y otros s/daños y perjuicios", de 25/9/07, Fallos: 330:4234.
(17) CSJN, "Antonio Barillari S.A. c. Provincia de Santa Cruz s/acción declarativa de inconstitucionalidad", de 12/12/06, Fallos: 329:2684.
(18) CSJN, "Asociación Ecológica Social de Pesca, Caza y Náutica c. Provincia de Buenos Aires y otros s/daños y perjuicios", de 12/8/08, Fallos: 331:1679.
2. Competencia judicial
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