Las autonomías provincial y municipal y el desdoblamiento de las elecciones

Voces: PROVINCIA ~ MUNICIPALIDAD ~ AUTONOMIA PROVINCIAL ~ AUTONOMIA MUNICIPAL ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ FORMA REPUBLICANA DE GOBIERNO ~ ELECCIONES ~ SISTEMA REPRESENTATIVO REPUBLICANO Y FEDERAL ~ DERECHO ELECTORAL ~ FACULTADES DE LA PROVINCIA ~ FACULTADES DE LA MUNICIPALIDAD ~ SISTEMA ELECTORAL ~ CANDIDATO ELECTORAL ~ CIRCUNSCRIPCION ELECTORAL ~ ACTIVIDAD POLITICA ~ FEDERALISMO

Autor: Pérez Hualde, Alejandro 

Publicado en: LA LEY 01/04/2011, 01/04/2011, 1

1. Introducción. 2. La decisión política de unificar o desdoblar las elecciones. 3. El análisis de conveniencia del “ desdoblamiento”  para el sistema federal y de autonomía municipal. 4. Las razones que hacen conveniente el “ desdoblamiento”  de procesos electorales de los órdenes nacional, provincial y municipal para la defensa de sus autonomías. 5. Reflexiones finales.

Abstract: “ La propuesta que este ensayo propicia en el sentido de la realización "desdoblada" de las elecciones de los tres órdenes, no persigue la atomización y encapsulamiento de los intereses locales y provinciales en perjuicio del interés general del país. Tan sólo pretende la atención y el debate de los temas en cada una de las oportunidades electorales sin la indebida interferencia y condicionamiento de los órdenes mayores sobre los inferiores como un modo de aportar salud al régimen político y un rescate de los valores que el federalismo encierra como respuesta integradora más adecuada en el orden institucional.”   

1. Introducción 

La Constitución argentina ha adoptado la forma republicana, representativa y federal como forma de gobierno (art. 1 CN) con lo cual ha incorporado en su régimen político la doble división del poder: vertical — Nación y provincias—  y horizontal — Ejecutivo, Legislativo y Judicial— . La realización de ambas divisiones se encuentra todavía en trámite de obtención efectiva. La segunda de ellas se debate en el mundo de las emergencias que se usan de justificativo para la invasión del Ejecutivo sobre la legislación o que son útiles para la judicialización de las más elementales cuestiones políticas. La primera de las divisiones, la de Nación y provincias, costó más de cuarenta años de guerras civiles en la primera mitad del siglo XIX. Si bien la Constitución de 1853-60 se presentó como una fórmula de transacción política al entuerto, la tirantez ha continuado hasta nuestros días y sus escenarios de manifestación son variados: el impositivo, el político, el económico, el cultural,... ¡hasta el deportivo! También el electoral.

El sistema de elecciones de representantes de un país está regulado jurídicamente por lo que se denomina el "Derecho Electoral", que es una disciplina ubicada dentro del Derecho Constitucional, que comprende tanto el conjunto de normas jurídicas que regulan la elección de los órganos representativos, como el conjunto de normas que afectan el derecho del individuo a participar en la designación de esos órganos representativos. "El derecho electoral incluye un conjunto de conocimientos mucho más amplio, abarcando principios políticos, parámetros comparativos, antecedentes históricos y sociológicos, así como experiencias del pasado, que permite vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la representación, los partidos, la democracia, el parlamento, el presidencialismo y el parlamentarismo, etc. Por otra parte, el derecho electoral significa también ciencia, teoría o saber, y comprende, además, un saber crítico sobre las normas". (1) 

Sobre esa base es que sostenemos en este ensayo que un régimen político, como el argentino, que se propone fundar su estructura constitucional sobre principios razonables de "unidad federativa" y que pretende tener como base la autonomía de sus provincias (art. 121 CN) y fomentar el de sus municipios (art. 123 CN), puede verse alentado o disuadido, fortalecido o debilitado en sus metas, según la forma en que se programen y desarrollen los respectivos actos eleccionarios de sus autoridades nacionales, provinciales y municipales. En otras palabras, la realización de los correspondientes actos electorales, de tanta relevancia para el sistema representativo y democrático, según como se realicen, puede resultar perjudicial y atentatoria contra el sistema de autonomías de un país organizado bajo la forma federal y con reconocimiento de autonomía municipal.

Algunas organizaciones políticas que procuran defender sus gobiernos de menor rango ya han contemplado la separación de procesos electorales de tal modo de preservar los procesos desarrollados en las unidades de menor envergadura como el municipio. En ese camino no podemos soslayar el ejemplo uruguayo de reforma constitucional de 1996 sobre el art. 77 por el que ya no es posible la realización simultánea de las elecciones de juntas departamentales e intendentes con las presidenciales, sino que deberán efectuarse cinco meses y medio después de éstas. (2) 

La jurisprudencia de la Cámara Nacional Electoral argentina ha establecido con acierto que "los sistemas electorales representan estructuras complejas compuestas por una gran cantidad de elementos diferentes, los cuales pueden ser combinados casi de cualquier modo y sus efectos, tanto sobre el sistema como sobre los partidos, dependen rara vez de uno solo. Como elementos principales, en general se consideran las formas de selección de candidatos, las formas de candidaturas y votos, la magnitud del distrito, las fórmulas electorales y el umbral". (3) A esta afirmación podemos agregar también que las fechas de realización de los actos electorales, si dichos actos se realizan al mismo tiempo — en el mismo día— , en los órdenes nacional, provincial y municipal o si se los lleva a cabo en forma "desdoblada". (4) 

Molina y Hernández han realizado un pormenorizado estudio comparado de los sistemas electorales "subnacionales" y en su análisis destacan que "Un aspecto de gran relevancia es el relativo a si las elecciones locales se celebran de forma simultánea a las nacionales. En el caso de elecciones simultáneas, la elección nacional tiene una influencia importante sobre las locales, de modo que se favorece la uniformidad política entre los gobiernos locales y el nacional y, por ello, presenta como ventaja que contribuye a la gobernabilidad. Su desventaja consiste en que resta efecto a los asuntos locales sobre las elecciones correspondientes, y tiende a menoscabar la autonomía de los gobernantes municipales"... "La no simultaneidad aparece asociada al carácter federal del Estado". (5) Lamentablemente esta afirmación, en el caso argentino, es una propuesta incompleta; está parcialmente ausente en nuestro país esa "no simultaneidad" que se plantea, razonablemente, como de toda lógica "federal".

En los procesos electorales de este año 2011, en que corresponde la elección de presidente y vice de la Nación, gobernadores de provincia, diputados nacionales, senadores nacionales en ocho provincias, legisladores provinciales, intendentes y concejales en los municipios, podemos comprobar que varias provincias han desdoblado sus elecciones provinciales respecto de las generales nacionales que están convocadas para el 23 de octubre de 2011. Catamarca ya realizó sus elecciones en marzo, lo ha hecho también anticipadamente Chubut — en marzo— , y lo harán Salta — ahora en abril— , La Rioja — en mayo— , Neuquén, Misiones y Tierra del Fuego — en junio— , Santa Fe — en julio— , Tucumán — en agosto— , y Chaco — en septiembre— . En la provincia de Mendoza, un municipio, el de San Carlos, ya convocó para agosto. Córdoba lo haría entre agosto y septiembre.

Tomamos esa reflexión dialéctica, de "gobernabilidad" versus "menoscabo de autonomía local", y avanzamos en el desarrollo de la siguiente hipótesis: la realización conjunta y simultánea, en un mismo acto, en el mismo día, de las elecciones de autoridades nacionales, provinciales y municipales afirma las notas unitarias del régimen político y perjudica notablemente las autonomías de las que constitucionalmente deberían gozar provincias y municipios. Consecuentemente, afecta necesariamente la división vertical del poder entre Nación, provincias y municipio.

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