Voces: RESPONSABILIDAD CIVIL ~ RESPONSABILIDAD DEL ESTADO ~ RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL ~ FACTOR DE ATRIBUCION DE RESPONSABILIDAD ~ DERECHO PUBLICO ~ RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL ~ RESPONSABILIDAD OBJETIVA ~ DERECHO COMPARADO ~ CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ DOCTRINA DE LA CORTE SUPREMA
Autor: Cassagne, Juan Carlos
Publicado en: LA LEY2009-F, 1226
SUMARIO: I. Introducción. II. El distinto enfoque sobre la responsabilidad en el derecho público. III. Los distintos factores de atribución y su papel en la configuración de la responsabilidad extracontractual del Estado en el derecho administrativo. IV. Balance y perspectivas.
Abstract: El autor sostiene en el trabajo que postular la unidad del derecho de daños resulta un contrasentido jurídico-constitucional habida cuenta de la incompatibilidad que traduce con respecto a las autonomías provinciales que imperan en el sistema federal adoptado, contrario a todo unitarismo en materia de derecho público. La naturaleza local del derecho administrativo y, por tanto, de la regulación de su responsabilidad por cada Provincia constituye un axioma constitucional que no puede ser controvertido en aras de la simplificación del sistema de responsabilidad.
I. Introducción
1. Un tema de nuestro tiempo
El mundo jurídico actual no puede concebirse sin una de las piezas clave del Estado de Derecho: la responsabilidad del Estado. El desarrollo operado en las teorías y sistemas del derecho comparado podría calificarse como un suceso jurídico extraordinario sino fuera porque, a pesar de su carácter dinámico y fluyente, se ha llevado a cabo a través de un proceso gradual y evolutivo. No se trata, por ende, de una revolución jurídica sino de un fenómeno de asimilación progresiva de instituciones y principios que procuran adaptarse a los cambios que reclama la compleja vida del hombre moderno.
Sin el propósito de contar de antemano el final de la historia, comenzaremos a transitar por los distintos andariveles del derecho comparado con la idea de seguir demostrando la necesidad y conveniencia de que el sistema de responsabilidad del Estado se asiente en principios y reglas propias del derecho público.
Cuando nos referimos a la responsabilidad estatal utilizamos una noción amplia que engloba la reparación debida por daños provenientes de órganos pertenecientes a cualquiera de los poderes clásicos del Estado (Ejecutivo, Legislativo o Judicial), pues no obstante las peculiaridades que ofrece la responsabilidad por las actividades legislativa y judicial, éstas reposan sobre un fundamento común que no es otro que un conjunto de principios de derecho público. Entre ellos se cuentan el principio de igualdad ante las cargas públicas (art. 16 C.N.), el principio de no dañar a terceros (art. 19 C.N.) junto a los demás principios que conforman el Estado de Derecho, los cuales se hallan recogidos, fundamentalmente, en nuestra Constitución (vgr. art. 17 C.N.) (1)
En definitiva, si la justicia es una relación de igualdad de tipo conmutativo, distributivo o legal hay diferentes formas de lograrla, lo cual se advierte en materia de responsabilidad del Estado, en la que la reparación debida a un particular traduce siempre la realización efectiva del principio general de igualdad.
Es cierto que los juristas difícilmente vayan a renunciar al oficio de formular concepciones doctrinarias que construyen como productos teóricos del conocimiento especulativo. Precisamente, la responsabilidad del Estado ha sido un campo fértil para el desarrollo de las más encontradas teorías. Lo que suele no advertirse (y ser también fuente de confusiones) es que la teoría que propugna cada autor no siempre es la seguida por el sistema vigente en el respectivo país y hasta existen doctrinas que ignoran o solapan la realidad que han impuesto los cambios legislativos y jurisprudenciales. A veces el fenómeno descripto obedece a una falta de actualización o inadvertencia y, en menor medida, al intento de mantener concepciones superadas que se sostuvieron en alguna ocasión, o bien, a la adhesión a rajatabla a corrientes que sustentan nuevos paradigmas.
Un nuevo paradigma no se impone fácilmente y hasta puede llegar a chocar con la realidad que exhibe un sistema jurídico, tal como funciona en una circunstancia histórica temporalmente determinada. Pero cabe reconocer que, en otros casos, el nuevo paradigma se impone, por el impulso de la doctrina, mediante su recepción por las fuentes del derecho (normas, principios y jurisprudencia) que le otorgan así una imperatividad real.
Por otra parte, en cualquier sistema jurídico conformado por un dualismo en el que el derecho público aparece separado del derecho privado, como es la característica común en los ordenamientos europeos continentales y latinoamericanos, resulta prácticamente imposible predicar la unidad del derecho de daños, máxime cuando esa unidad se resiente en muchos aspectos internos de las respectivas teorías civilistas o administrativistas que no llegan a ponerse de acuerdo en cuestiones fundamentales que se plantean en las respectivas disciplinas. (2) Por lo demás, muchas veces no suele advertirse que la unidad del derecho de daños constituye una pretensión basada en un pragmatismo que choca abiertamente con el sistema federal y las consecuentes autonomías provinciales que perfilan el carácter local del derecho administrativo ¿Podrían desconocerse acaso las potestades de las Provincias para legislar sobre los presupuestos y alcances de su responsabilidad?
Este proceso, aun con el excesivo protagonismo que exhiben algunos desarrollos teóricos, no debería sorprender, ya que, en buena medida, muestra la dinámica del fenómeno jurídico. Más todavía, constituye un signo elocuente que indica, en una determinada comunidad y tiempo histórico, que el derecho está vivo.
Ante todo, hay que reconocer que en esta materia no resulta viable acudir a fórmulas arraigadas en los derechos anglo-sajones, debido a su incompatibilidad con los sistemas europeos continentales. Incluso esta afirmación es válida para aquellos ordenamientos que han basado buena parte de sus instituciones principales en el modelo de la Constitución de Filadelfia, como la Constitución argentina.
Esto es así por cuanto el modelo anglo-sajón antes que un ejemplo válido para fundar el sistema de responsabilidad fue, durante mucho tiempo, un modelo opuesto fundado en el principio de la irresponsabilidad y de la inmunidad soberana del Estado, camino que los norteamericanos, recién en los últimos cincuenta años, comenzaron a desandar, (3) aunque sin llegar a reconocer una responsabilidad objetiva ni plena del Estado por los actos de sus agentes públicos. En los Estados Unidos, por ejemplo, nada menos que la extensa zona que abarca la actividad discrecional ha quedado fuera del sistema de responsabilidad estatal. (4)
En cambio, en la mayoría de los estados iberoamericanos ha prevalecido — con diferentes fundamentos y enfoques— la teoría de la responsabilidad directa y objetiva o, al menos, sin culpa de los agentes públicos, (5) la cual después de una larga lucha, ha desplazado a las antiguas concepciones que excluían la responsabilidad extracontractual del Estado y, finalmente, a otros tipos de responsabilidad que regulan el derecho civil, como la llamada responsabilidad indirecta.
Porque si el Estado debe garantizar a los ciudadanos la sujeción a la ley y al derecho (es decir, tanto el sometimiento a la ley positiva como a la Justicia o a los principios generales del derecho), una de las maneras de hacer efectiva esa garantía que surge del ordenamiento constitucional (art. 19 C.N.), (6) consiste en responder por los daños provocados por sus agentes, producidos por hechos u omisiones en ejercicio de sus funciones que tengan como causa la circunstancia "de no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones que le están impuestas...". (7) En tales supuestos, no pesa sobre los particulares el deber de soportar los daños que ocasiona el cumplimiento irregular de las funciones a su cargo y, en consecuencia, el Estado está obligado a responder por falta de servicio.
La responsabilidad estatal es algo que nos concierne a todos. Es un tema de nuestro tiempo íntimamente conectado con el principio general que prescribe el deber de no dañar a otro ("alterum non laedere") (8) enraizado en la dignidad de la persona como ser individual y social, (9) así como con la necesidad de resguardar su patrimonio frente a daños injustos provocados por el Estado. Como se verá más adelante, se presentan dos problemas trascendentes que deben resolverse con arreglo al derecho público: el criterio de atribución y el modo en que deben distribuirse los daños en el campo de la actividad legítima o lícita del Estado.
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