CASO ANALIZADO: MUNICIPALIDAD DE S.C. DE BARILOCHE. CARTA ORGANICA MUNICIPAL. AUDIENCIA PÚBLICA. REGLAMENTACIÓN ORDENANZA 1744-CM-07. MODIFICACION: EXIGENCIA A LOS INSCRIPTOS DE CONSTANCIA DE EMISIÓN DE VOTO Y DE LIBRE DEUDA MUNICIPAL: TEST DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA MODIFICACIÓN A LA LUZ DE LA CARTA ORGÁNICA MUNICIPAL, LAS CONSTITUCIONES PROVINCIAL Y NACIONAL Y LOS TRATADOS INTERNACIONALES CON RANGO CONSTITUCIONAL. PARTICIPACION CIUDADANA Y SISTEMA JURÍDICO DEMOCRÁTICO
Carlos Alberto Da Silva
Carlos Alberto Da Silva
La Carta Orgánica Municipal (C.O.M.) de la ciudad de S.C. de Bariloche, aprobada el 4 de enero del año 2007, estableció en su artículo 164 que: “La Audiencia Pública es el derecho ciudadano de dar o recibir opinión e información sobre las actuaciones político-administrativas. Es ejercido por vecinos y organizaciones intermedias, en forma verbal, en unidad de acto y con temario preestablecido, de acuerdo a lo que se determine por ordenanza.
El resultado, opiniones y conclusiones a las que se arribe en Audiencia Pública no tendrán carácter vinculante, pero su rechazo deberá ser fundado, bajo pena de nulidad.”
Repasemos ahora los asuntos en que la C.O.M. se refiere a las Audiencias Públicas:
1) para la concesión de los servicios públicos debe ser aprobada previa realización de una Audiencia Pública (art. 29);
2) en cuanto a la FORMACIÓN Y SANCIÓN DE LAS ORDENANZAS, la C.O.M. determina que se requiere doble lectura para las ordenanzas que dispongan: Privatizar obras, servicios y funciones de la Municipalidad; otorgar el uso continuado y exclusivo de los bienes de dominio público de la Municipalidad; crear entidades descentralizadas o autárquicas; crear empresas municipales y de economía mixta; otorgar la autorización para la concesión de obras y servicios públicos por más de quince (15) años; y autorizar la donación de bienes inmuebles. Entre la primera y segunda vuelta debe mediar un plazo no menor de quince (15) días corridos, en el que se debe dar amplia difusión al proyecto. En dicho lapso, el Concejo Municipal puede establecer Audiencias Públicas para escuchar a los vecinos y entidades interesadas en dar su opinión, sin perjuicio de los casos en que expresamente se establezca su obligatoriedad (art. 43);
3) Asimismo, en cuanto a la elegibilidad del DEFENSOR DEL PUEBLO, el artículo 77 de la COM norma que es nombrado por el Concejo, requiriéndose el voto de los dos tercios (2/3) de la totalidad de sus miembros, previa Audiencia Pública;
4) Respecto del presupuesto municipal, la C.O.M. obliga a que , previamente al tratamiento del Presupuesto, el Concejo Municipal dará a conocer su contenido mediante aviso público que incluirá un sumario general y una comunicación donde consten: 1) Los lugares y horas en los que el público pueda inspeccionar ejemplares del mensaje y del presupuesto. 2) El lugar y la hora de una Audiencia Pública sobre el presupuesto, que deberá efectuarse dentro de los quince (15) días posteriores a la fecha de publicación. Después de realizada la audiencia pública el Concejo aprobará el presupuesto con o sin modificaciones. El presupuesto aprobado deberá ponerse a disposición de la población en lugares adecuados del Municipio (art. 111);
5) Toda concesión o régimen tarifario, debe ser aprobado con la convocatoria previa a una Audiencia Pública (art. 130); y
6) Respecto de las políticas generales de ambiente, el artículo 181 último párrafo determina como políticas generales de ambiente la obligatoriedad de los estudios de impacto ambiental de emprendimientos públicos o privados y su discusión en audiencia pública, según lo regule la normativa específica.
Este recorrido por las diferentes disposiciones de la C.O.M. que regulan la Audiencia Pública con carácter previo a la toma de diferentes decisiones de vital importancia para la vida institucional está lejos de ser ocioso. Nos muestra el especial énfasis que ha mostrado el Constituyente Local en la utilización del instituto sub exánime para la participación ciudadana en la toma de decisiones relacionadas con los aspectos estratégicos del Gobierno Municipal.
Tanto es así, que la Ordenanza Reglamentaria del Instituto vigente (Nº 1744-CM-07) definió en su art. 1º a la Audiencia Pública como el derecho ciudadano de dar o recibir opinión e información sobre las actuaciones político-administrativas. Constituye una instancia de participación en el proceso de toma de decisiones administrativas y legislativas, en el cual la autoridad responsable de la misma habilita un espacio institucional para que todos aquellos que puedan verse afectados o tengan algún interés particular o sectorial expresen su opinión respecto de ella. El objetivo de esta instancia es que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a los distintos puntos de vista sobre el tema en forma simultánea y en condiciones de igualdad a través del contacto directo con los interesados
Nótese que si bien la ordenanza dispone que se trata del “derecho ciudadano de dar o recibir opinión e información sobre las actuaciones político-administrativas-“, el objetivo es que “la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a los distintos puntos de vista sobre el tema en forma simultánea y en condiciones de igualdad a través del contacto directo con los interesados.”
El Concejo Deliberante sancionó el 29 de abril pasado una Ordenanza que modifica la Reglamentación de Audiencias Públicas Nº 1744-CM-07, concretamente su artículo 9, que en su anterior redacción, establecía:
“Del registro y participación
Art. 9º) Las autoridades convocantes deben abrir un registro en el cual se inscriben los participantes y reciben los documentos que cualquiera de los inscriptos presente en relación al tema a tratarse. La inscripción se realiza en formularios preestablecidos numerados correlativamente donde se incluirán los siguientes datos:
a) Título de la audiencia pública en la que desea participar.
b) Fecha prevista para la audiencia en la que desea participar.
c) Nombre, apellido y domicilio acreditado mediante Documento Nacional de Identidad.
d) Fecha de nacimiento.
e) En caso de representar a una persona jurídica deberá acreditar el carácter e indicará nombre, dirección y teléfono.
f) Puntos principales de su intervención.
g) Firma.
Se entregará constancia de la inscripción y de la documentación presentada”.
Mediante la modificación sancionada, que a la fecha del presente trabajo se encuentra en etapa de promulgación y publicación, se modificaron los siguientes incisos:
c) Nombre, apellido y domicilio acreditado mediante Documento Nacional de Identidad, con la constancia de emisión de voto de la última elección y/o comprobante de la Junta Electoral Municipal, que lo justifique.
e) En caso de representar a una persona jurídica:
e.1) deberá acreditar el carácter
e.2) indicará nombre, dirección y teléfono.
e.3) copia del certificado de inscripción en el Registro de Organizaciones creado de acuerdo a Ordenanza 730-CM-97 y sus modificatorias.
g) Libre deuda municipal o certificado de plan de pago del expositor, salvo informe social expedido por la autoridad municipal competente en contrario actualizado a la fecha de inscripción.(los subrayados me pertenecen.)
Curiosamente, entre sus escasos fundamentos, la Ordenanza modificatoria refiere que “la Carta Orgánica Municipal establece canales de participación ciudadana, por medio de institutos de democracia semidirecta, entre ellos la audiencia pública.”; luego, sin mayor dilación, sanciona como únicas modificaciones a la Reglamentación Vigente, dos restricciones a la participación ciudadana, y otra a la participación de las ONGs (sobre la que no nos detendremos especialmente en el presente trabajo), como la acreditación del voto o justificación de su no emisión y, aún más polémica, la presentación de un libre deuda municipal para hacerse oír en temas tan decisivos para la vida municipal como los que se transcribieron precedentemente.
Esto restringe de forma arbitraria e irrazonable el derecho ciudadano a la Audiencia Pública fijado en el art. 164 de la C.O.M. y el principio de participación popular en la gestión municipal establecido en la propia Carta Orgánica desde su Preámbulo; en su art. 2º se fija el criterio de la participación de sociedad y gobierno en la definición y satisfacción de las necesidades del conjunto; en su art. 13 concretamente garantiza el derecho de participación política y social de los vecinos en el desarrollo de la política local, respeta su capacidad para aportar ideas y propuestas que mejoren su funcionamiento y crea los institutos y organizaciones necesarios que posibiliten el ejercicio de ese derecho. En el art. 14 la C.O.M. declara que “los habitantes de la ciudad de San Carlos de Bariloche gozan en su territorio de todos los derechos enumerados en la Constitución Nacional, los Tratados Internacionales y la Constitución de la Provincia de Río Negro. En especial se reconocen los siguientes derechos: inc. 12: al control de la gestión y decisión municipal a través de los mecanismos de participación ciudadana establecidos en esta Carta Orgánica”. En su art. 29, entre las funciones y competencias municipales, relacionas al gobierno, establece que éste debe “promover y garantizar la participación de los vecinos en los asuntos públicos como idea central del régimen democrático participativo, creando los institutos y organizaciones necesarios que posibiliten el ejercicio de ese derecho…”; etc; para no resultar sobreabundantes.
Lo que interesa al transcribir estas disposiciones de la C.O.M. de S.C. de Bariloche es mostrar la clara e indubitable gravitación que el constituyente municipal le otorgó a la participación popular, entre cuyos medios se encuentra la Audiencia Pública, también de rango Constitucional Local. No hace falta ser un intérprete demasiado sagaz para advertir que la Ordenanza modificatoria del Régimen de Audiencias Públicas se contrapone directamente a los derechos, declaraciones y principios de la Carta Orgánica Municipal, porque restringe de forma arbitraria e irrazonable derechos que la C.O.M. garantiza a los habitantes y además establece ese mecanismo como obligatorio para los Órganos del Gobierno Municipal en determinadas cuestiones, antes apuntadas; deviniendo, en consecuencia, inconstitucional, por este y otros motivos que desarrollaremos ut infra.
Veamos: la exigencia de la constancia de emisión de voto de la última elección y/o comprobante de la Junta Electoral Municipal que lo justifique constituye un absurdo en sí mismo, que se cae por su propio peso: al que no participó en las elecciones generales emitiendo su voto se lo castiga prohibiéndole su participación en un tema que resulte de su especial interés y cuya participación, no olvidemos, tiene como finalidad “que la autoridad responsable de tomar la decisión acceda a los distintos puntos de vista sobre el tema en forma simultánea y en condiciones de igualdad a través del contacto directo con los interesados”. Es decir, no sólo se les brinda a los vecinos una contundente “lección de democracia” al prohibírseles su inscripción para opinar en una audiencia pública, sino que además el Gobierno se pierde la posibilidad de oír las diferentes opiniones que le permitan llegar a una decisión más ajustada a los deseos de la comunidad. ¿O será que el Gobierno no quiere escuchar lo que los vecinos tienen para decir sobre los temas tan trascendentes que habilitan el mecanismo de la Audiencia Pública”?: lección democrática número 2.
En cuanto a la acreditación del libre deuda municipal para inscribirse en una Audiencia Pública, si se trata de una política fiscal municipal, el Intendente debería estar considerando seriamente cambiar su Secretario de Hacienda. Recordemos que el instituto de la Audiencia Pública es novedoso a nivel constitucional, tratándose de un avance en materia de participación ciudadana. Tal es así que la Constitución Nacional recién lo recepta en su reforma de 1994, en su Capítulo Segundo “Nuevos derechos y garantías”, concretamente en su art. 42 que incorpora los derechos de los consumidores y usuarios de bienes y servicios. La Constitución de la Provincia de Río Negro de 1988, por su parte, no cuenta entre sus cláusulas la expresa previsión de las Audiencias Públicas, aunque sí se sancionó una Ley que establece tal procedimiento.(i)
Actualmente el Poder Ejecutivo Provincial busca instalar la necesidad de la reforma, entre cuyos puntos se determinaría el mecanismo de Audiencias Públicas. En ese sentido, cabe reconocer que la Carta Magna Provincial se encuentra en deuda con la reforma nacional, dado que debió adaptarse a las modificaciones introducidas en la Constitución Nacional por imperio de su art. 5, concordante con el art. 1 de la Constitución Rionegrina.(ii) En cuanto a la Carta Orgánica Municipal de S.C. de Bariloche, como se dijo, la misma es del año 2007; por lo que toda restricción que se establezca respecto de la participación de los vecinos en las Audiencias Públicas va a contramano del proceso de constitucionalización de tal instituto, que por otra parte se encuentra expresamente determinado en diversas disposiciones de la C.O.M., y es congruente con el sistema democrático de gobierno.
El criterio del “libre deuda” crea un precedente nefasto en materia de acceso a los derechos. ¿Qué pasaría, por ej. si el Gobierno Municipal tuviera a su cargo el hospital y las escuelas y les solicitara a sus vecinos que acrediten que están al día con sus impuestos para brindar los servicios de salud y educación? A nadie se le ocurriría esto, ¿verdad? Pero para el desarrollo de una sociedad democrática, la participación popular en el control y en la toma de decisiones del gobierno es tan importante como el acceso a la salud y a la educación. El Intendente Municipal debería vetar esta Ordenanza por no superar los requisitos elementales de adecuación al ordenamiento jurídico; para empezar, y fundamentalmente, la modificación introducida al Régimen de Audiencias Públicas resulta incompatible con la propia C.O.M. interpretada armónicamente.
Fijémonos ahora en la noticia de la sanción de la Ordenanza receptada por el principal diario regional (Diario río negro, 2 de mayo de 2010)(iii) :
“SAN CARLOS DE BARILOCHE (AB).- De ahora en más el vecino que desee participar como orador en una audiencia pública deberá demostrar que votó en la última elección y también que no tiene deudas tributarias con el municipio.
Las nuevas obligaciones están contenidas en una ordenanza que impulsó la concejala radical Laura Alves y que el Deliberante aprobó en la sesión del último jueves.
La reglamentación encontró varias críticas durante el debate previo en comisión, pero finalmente fue sancionada por unanimidad. El principal opositor era el concejal Darío Rodríguez Duch (ARI), quien estuvo ausente a la hora de la votación…” (Lección democrática nº 3; el subrayado me pertenece).
Sobre la modificación que se analiza, Vecinos por la Carta (iv), que forma parte de la Fundación Grupo Educación Bariloche (GEB) y es un espacio no partidario que nuclea a una decena de ciudadanos de Bariloche. Su objetivo primordial es trabajar con los poderes legislativo y ejecutivo de la ciudad para instar al desarrollo de políticas de participación ciudadana. Asimismo instan al cumplimiento de las normas plasmadas en la nueva Carta Orgánica de la ciudad. Al analizar los requisitos solicitados para la inscripción a la Audiencia Pública contenidos en el Proyecto (ahora Ordenanza), cree que “los mismos contrarían los principios sentados en la Carta Orgánica relativos a la participación ciudadana. Desde la redacción de su preámbulo la suprema norma municipal garantiza “la participación popular en la gestión municipal y el control de los funcionarios”, siendo este principio consagrado en su artículo 13.”
En particular, Vecinos por la Carta sostiene, en relación al inciso e. 3) que exige el certificado de inscripción al Registro de Organizaciones No Gubernamentales, que “resulta violatorio del derecho a la libre participación, ello por cuanto la ordenanza 730-CM-97 no ha tenido en miras limitar el accionar de las organizaciones no gubernamentales sino por el contrario, la norma “faculta” no “obliga” el registro de las mismas y con el fin de permitir que “éstas sean consultadas cuando las distintas comisiones de este Concejo se encuentren tratando proyectos que requieran una profundización de sus contenidos, alcances e impactos esperables en la comunidad. Los dictámenes de las Organizaciones serán de carácter "no vinculante", pero será condición solicitarlos a las ONG que se hayan acreditado en el Registro.” Es factible que una ONG no se inscriba en el registro por no tener interés en recibir consultas de las distintas comisiones del Concejo pero puede tener interés de participar en una audiencia pública, lo cual le sería vedado en caso de prosperar su moción.”
Por otra parte, interpretan que la exigencia de un “libre deuda municipal”, es un requisito que también limita el derecho de participación de la ciudadanía. Además, afirman al respecto que “el Municipio cuenta con mecanismos para hacer efectivo el pago de sus tasas (...) Tampoco se puede soslayar que para obtener un libre deuda es necesario pagar un sellado lo cual torna onerosa la participación en la audiencia pública.”
Seguiremos ahora en nuestra exposición los lineamientos del Maestro Gordillo.(v)
El destacado Profesor encuentra el origen del Instituto de la Audiencia Pública en la garantía de oír al interesado (con acceso al expediente, debate y prueba, control de la producción de la prueba, alegato y decisión fundada sobre los hechos alegados y probados), antes de dictar una decisión que pueda afectar sus derechos o intereses es un principio clásico del derecho constitucional y administrativo.
“Esa extensión del principio de la audiencia individual al principio de la audiencia pública ha comenzado primero en el derecho anglosajón, pero es ya de naturaleza universal. En el derecho inglés se fundamenta en el principio de justicia natural que también informa la garantía de defensa en el caso particular y en el derecho estadounidense en la garantía del debido proceso legal que nuestra propia Constitución e interpretación constitucional también han recibido. En otras palabras, es ya un principio al menos teórico suficientemente reconocido que también debe cumplirse la audiencia, esta vez con el público, antes de emitir normas jurídicas administrativas e incluso legislativas de carácter general, o antes de aprobar proyectos de gran importancia o impacto sobre el medio ambiente o la comunidad.
Se trata pues, en este segundo supuesto, de la audiencia pública, que integra como parte de la garantía clásica de audiencia previa, la garantía constitucional del debido proceso en sentido sustantivo.”
Gordillo relaciona el antiguo audi alteram pars con el derecho de participación ciudadana y juzga inequívoca su vigencia en la Constitución del 94 por el juego de los arts. 18 y 41, 42 y 43, destacando la raíz constitucional del principio de audiencia pública, a fin de que pueda darse lo que la Corte Suprema de Justicia de la Nación denominó la efectiva participación útil de los interesados.
En el análisis de la cuestión, no podemos obviar que numerosas normas supranacionales receptan la participación ciudadana, que nos obligan en igual sentido: Pacto de San José de Costa Rica, art. 23.1(vi); Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 21.1(vii); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 25 (viii); Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. XX.(ix)
A mayor abundamiento, Gordillo afirma que la Audiencia Pública es una garantía objetiva de transparencia de los procedimientos estatales respecto de los permisionarios y concesionarios; transparencia exigida por la Convención Interamericana contra la Corrupción.(x)
En definitiva, creemos haber dejado establecido claramente que las modificaciones introducidas recientemente por el Concejo Deliberante de la ciudad de S.C. de Bariloche al Régimen de Audiencias Públicas resulta palmariamente violatorio de la Carta Orgánica Municipal, la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales mencionados, y entendemos que se impone el veto del Poder Ejecutivo Municipal que evite un vergonzoso retroceso en materia de participación ciudadana y transparencia pública.
Notas:
(i) Ley J Nº 3284
(ii) La Provincia de Río Negro, en ejercicio de su autonomía y como parte integrante de la Nación Argentina, se dicta su Constitución y organiza sus instituciones bajo el sistema republicano y democrático de gobierno, según los principios, derechos, deberes y garantías establecidos en la Constitución Nacional.
(iii) www.rionegro.com.ar
(iv) http://vecinosporlacarta.blogspot.com/search?q=ordenanza+audiencia
(v) Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, 9ª edición, F.D.A., Buenos Aires, 2009. Capítulo XI “El Procedimiento de Audiencia Pública”, págs.. XI 1 a XI 20
(vi) Art. 23 Derechos Políticos.- 1 Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos
(vii) Art. 21.-1 Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.
(viii) Art. 25.- Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el art. 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades: a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos.
(ix) Art. XX.- Toda persona, legalmente capacitada, tiene derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres.
(x) Artículo III Medidas preventivas A los fines expuestos en el Artículo II de esta Convención, los Estados Parte convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer: 11 Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
