EMPLEO PÚBLICO: TODOS LOS FALLOS DEL PROGRAMA

Aquí subo todos los fallos de empleo público, menos "Ramos" y "Sánchez" que ya he subido con sus comentarios de doctrina. Según los casos, se trata de sumarios y/o fallos completos. Las fuentes: La Ley Online y Abeledo Perrot (Lexis Nexis).

"BADÍA"; "CALVO y PESINI"; "CÁMARAS FEDERALES" (!?); "CINPLAST"; "COBOS"; "COLEGIO DE ESCRIBANOS"; "FACCIUTO"; "GERLERO"; "GOTTSCHAU"; "GUIDA"; "J.J. ROMEO"; "MADORRÁN"; "MAGALLANES"; "MIGLIERINI"; "PEREIRO de BUODO"; "ROMERO de MARTINO"; "SOMOZA"; y "TOBAR".

Carlos Alberto Da Silva

1) CSJN “BADÍA”

Fecha: 1963

Partes: Badia, José v. Provincia de Santa Fe.

SUMARIOS

EMPLEADOS PÚBLICOS - Nombramiento y cesación

1.

La cesantía en un empleo público no constituye la condena a que se refiere el art. 18 Ver Texto de la Constitución Nacional, sino el ejercicio de una facultad inherente al poder disciplinario de las respectivas autoridades jerárquicas.

Publicado: Fallos 256:411.

2) CSJN “CALVO y PESINI”

Calvo y Pesini, Rocío c. Provincia de Córdoba

24/02/1998

Voces

CIUDADANIA ~ COMPETENCIA ~ COMPETENCIA ORIGINARIA ~ COMPETENCIA ORIGINARIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ EMPLEADO PUBLICO ~ EMPLEO PUBLICO ~ EXTRANJERO ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ IGUALDAD ANTE LA LEY ~ LEY PROVINCIAL ~ NACIONALIDAD ~ PROVINCIA DE CORDOBA

Tribunal: Corte Suprema de Justicia de la Nación

Fecha: 24/02/1998

Partes: Calvo y Pesini, Rocío c. Provincia de Córdoba

Cita Fallos Corte: 321:194

Hechos

Una persona de nacionalidad española promovió amparo contra la Provincia de Córdoba a fin de que ésta se abstenga de aplicar el art. 15, inc. a), de la ley 7625 que impide el ingreso, reingreso o reincorporación al Régimen de Personal que integra el Equipo de Salud Humana, a personas que no cumplan con el requisito de ser argentinas. Sostuvo haber obtenido la radicación permanente en el país y el reconocimiento del título de licenciada en psicología, y que además fue puesta en posesión de un cargo en un hospital provincial, pero que no fue designada por no ser argentina. La Corte Suprema de Justicia de la Nación admite el amparo.

Sumarios

1 - Corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 15, inc. a), de la ley 7625 de la Provincia de Córdoba (Adla, XLVIII-A, 774), que exige ser argentino para ingresar como personal permanente al régimen del "equipo de salud humana", ya que, no se ha justificado la existencia de un interés estatal que ampare la restricción, teniendo en cuenta el principio general que consagra el art. 16 de la Constitución Nacional a favor de todos los habitantes y el reconocimiento pleno de los derechos de los extranjeros al ejercicio de su profesión.

2 - En materia de empleo público, el concepto de idoneidad supone un conjunto de requisitos de distinta naturaleza que pueden ser estatuidos por la ley o el reglamento.

3 - La aptitud técnica, física y en particular la moral, configuran exigencias de carácter genérico para acceder a un empleo público, en tanto otras, como la ciudadanía, lo son para determinadas funciones.

4 - El ejercicio de la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en un juicio en que es parte una provincia, no está subordinado al cumplimiento de requisitos establecidos en el ámbito local.

TEXTO COMPLETO:

Buenos Aires, febrero 24 de 1998.

Resulta: I) A fs. 94/114 se presenta Rocío Calvo y Pesini e inicia acción de amparo contra la Provincia de Córdoba a fin de que se abstenga de aplicar a su respecto la disposición contenida en el art. 15 inc. a de la ley provincial 7625 que impide el ingreso, reingreso o reincorporación al Régimen de Personal que integra el Equipo de Salud Humana a quienes no cumplan con el requisito de ser argentinos.

Dice que nació en Huesca, España, y que cursó sus estudios superiores en psicología en la Universidad de Salamanca y los concluyó a los fines de la especialidad en la Universidad Complutense de Madrid donde obtuvo el título de licenciada en psicología (especialidad psicología clínica).

El 15 de octubre de 1988 -continúa- a escasos meses de su graduación contrajo matrimonio en su ciudad natal con Pablo Martínez Paz, de nacionalidad argentina, y a partir de entonces se radicó en la ciudad de Córdoba, República Argentina, decisión en la que gravitó la existencia y vigencia del convenio cultural argentino-español ratificado por ley 19.162.

Expresa que, según se le explicó en su momento, argentinos y extranjeros gozan de idénticos derechos civiles y que ello era así en cualquier punto del país en razón de precisas normas constitucionales. De tal manera, obtuvo su radicación permanente en la República Argentina y el reconocimiento de su título de licenciada en psicología, que validó ante la Universidad Nacional de Córdoba, matriculándose, finalmente, ante el Consejo de Psicólogos de esa provincia. Es decir -agrega- que cumplió con todos los requisitos exigidos para ejercer su profesión.

En tales condiciones se presentó y realizó durante el lapso de tres años la Concurrencia Programada Interdisciplinaria en Salud Mental en el Hospital Neuropsiquiátrico Provincial, programa de formación de posgrado que otorga puntaje para la calificación prevista en la ley 7625. Posteriormente se desempeñó como psicóloga en ese hospital desde el 1° de mayo de 1989 al 31 de julio de 1992 en tareas no remuneradas y desde el 10 de febrero de ese año hasta el 31 de enero de 1993 como psicóloga suplente y con guardia interdisciplinaria. En esa institución siguió prestando servicios declarados de legítimo abono en el programa de atención primaria de la salud vinculada por un contrato que vencía el 30 de noviembre de 1994.

Antes de esa fecha -agrega- supo de la existencia de una suplencia que se cubriría según el régimen que prevé el art. 13 de la ley 7625, situación que la llevó a renunciar al contrato ante la incompatibilidad que surgía entre ambos cargos.

La Dirección del Hospital Neurosiquiátrico inició entonces el expediente con su propuesta y se la puso en posesión del cargo, pero tiempo después se le comunicó que se debía limitar su designación por no cumplirse lo exigido por el art. 15 de la ley 7625 que impone la condición de argentino. Conforme el decreto reglamentario de ese texto -continúa- la no acreditación de la condición legal importa el cese de funciones, situación que no se ha configurado aún, aunque en los hechos la limitación en razón de la nacionalidad continúa vigente.

Plantea la inconstitucionalidad de la ley 7625, por cuanto viola el propio preámbulo de la Constitución, su art. 14 en cuanto impide ejercer su profesión a un extranjero por serlo, el art. 16 en cuanto garantiza el ingreso a los empleos públicos sin otra condición que la idoneidad y los arts. 20, 25, 28 y 31. Cita en apoyo de su postura y por su marcada similitud con el presente el caso "Repetto, Inés M. C. Buenos Aires, Provincia de" (Fallos: 311:2272) (LA LEY, 1989-B, 351) en el que el Tribunal dictó sentencia el 8 de noviembre de 1988. Reproduce párrafos de ese pronunciamiento y afirma que cuando se interpreta el art. 20 de la Constitución debe tenerse en cuenta que en lo que hace al ejercicio de los derechos civiles y especialmente al desempeño de sus profesiones dentro de la República, los extranjeros están totalmente equiparados a los argentinos, derecho que por vía de la reglamentación legal ha sido suprimido al disponerse que un extranjero que quiera desempeñarse en el ámbito de la salud pública provincial está obligado a tomar la ciudadanía.

Por otro lado, considera cumplidos los requisitos de admisibilidad del amparo y reitera finalmente sus impugnaciones de orden constitucional frente a una disposición legal que le impide ejercer una actividad lucrativa en igualdad de condiciones con los nacionales del país. Así se ven conculcados los derechos a trabajar y a ejercer su profesión, la igualdad ante la ley, la equiparación de nativos y extranjeros a los fines del ejercicio de los derechos civiles, y la supremacía del orden constitucional, toda vez que se produce por vía reglamentaria la alteración de derechos federales.

II) A fs. 119 se resuelve imprimir al juicio el trámite sumario.

III) A fs. 125/131 se presenta la Provincia de Córdoba por medio del Procurador del Tesoro. Plantea en primer lugar la insuficiencia formal de la acción intentada y considera luego los aspectos de fondo.

En ese sentido manifiesta que el ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución está sujeto a reglamentación legal. Esa reglamentación está subordinada a los principios de legalidad y razonabilidad y la norma impugnada se ajusta a ellos.

Cita la opinión de tratadistas para destacar que en lo que hace a la admisión en los empleos públicos debe tenerse en cuenta que el art. 16 proscribe las discriminaciones subjetivas pero no las que establezcan razonables requisitos de carácter objetivo general, entre los cuales está el de la ciudadanía argentina. Reproduce conceptos de esta Corte sobre el principio de la igualdad ante la ley y, finalmente, entiende que la prescripción legal encuadra en las facultades que competen a la autonomía provincial.

Considerando:

1°) Que este juicio es de la competencia originaria de la Corte Suprema (arts. 116 y 117, Constitución Nacional).

2°) Que, en primer término, debe recordarse que el ejercicio de esa competencia en los juicios en que es parte una provincia no está subordinado al cumplimiento de requisitos establecidos en el ámbito local (Fallos: 304:1129, entre otros). Ello basta para desestimar las reservas expuestas por la demandada en el sentido de que la actora debió agotar la vía administrativa como requisito previo a la judicial.

3°) Que en el presente caso, la actora plantea la inconstitucionalidad del art. 15 de la ley local 7625 en cuanto exige la nacionalidad argentina para ingresar como personal permanente al régimen del "equipo de salud humana", lo que en su condición de española le impide desempeñarse en su profesión de psicóloga en el Hospital Neuropsiquiátrico de la ciudad de Córdoba.

4°) Que si bien el art. 20 de la Ley Fundamental dispone que los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano, lo que es objeto ahora de enfática ratificación, la decisión del caso planteado pasa por la consideración del principio establecido en el art. 16 en cuanto dispone que "todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad" en relación con la reserva que respecto a los extranjeros ofrece el recordado art. 15 de la ley 7625, que reproduce, cabe señalar, pareja exigencia contenida en otras reglamentaciones respecto de los puestos públicos.

5°) Que resulta oportuno recordar que en el caso publicado en Fallos: 311:2272, esta Corte ha establecido que "en cuanto al ejercicio de los derechos civiles y, especialmente, al desempeño de sus profesiones, dentro de la República los extranjeros están totalmente equiparados a los argentinos por expresa prescripción constitucional, de donde toda norma que establezca discriminaciones entre aquéllos y éstos en tales aspectos, estaría en pugna con la antes transcripta prescripción constitucional" (voto de los jueces Belluscio, Petracchi y Bacqué); y más adelante, como corolario de tal afirmación, se dijo que "si bien es cierto que la Constitución no consagra derechos absolutos, y que los consagrados en ella deben ser ejercidos conforme a las leyes que los reglamentan (Fallos: 305:831 y sus citas), esa reglamentación, en lo que hace a los derechos civiles, no puede ser dictada discriminando entre argentinos y extranjeros, pues entonces no constituiría un ejercicio legítimo de la facultad reglamentaria porque entraría en pugna con otra norma de igual rango que la reglamentada, y no puede constituir criterio interpretativo válido el de anular unas normas constitucionales por aplicación de otras, sino que debe analizarse el conjunto como un todo armónico, dentro del cual cada disposición ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás".

6°) Que a pesar de las diferencias que ostenta el caso recordado con el sometido a estudio, tales afirmaciones conforman una valiosa pauta hermenéutica al tiempo de considerar si el derecho de todos los habitantes a ser admitidos en los empleos tolera sufrir, por vía de reglamentación -en el caso el art. 15 de la ley 7625- la exclusión de los extranjeros. Parece ocioso destacar que la cuestión consiste en esclarecer si media un razonable interés estatal que justifique la restricción que sufre Rocío Calvo y Pesini, por su condición de española, de asistir a los pacientes que requieran su apoyo terapeútico como psicóloga en el Hospital Neuropsiquiátrico.

7°) Que en lo atinente al empleo público, el concepto de idoneidad supone un conjunto de requisitos de distinta naturaleza que pueden ser estatuidos por la ley o el reglamento. La aptitud técnica, física y en particular la moral configuran exigencias de carácter genérico en tanto otras, como la ciudadanía, lo son para determinadas funciones. Es que, como lo sostiene Benjamín Villegas Basavilbaso, "no se trata de una cualidad abstracta sino concreta, esto es, ha de ser juzgada con relación a la diversidad de las funciones y empleos" (Derecho Administrativo, t. III, p. 367, ed. 1951). En algunos casos, expresas disposiciones constitucionales imponen para ejercer derechos políticos determinadas exigencias, entre ellas la ciudadanía (arts. 48, 55, 89 y 111 de la Constitución); en otros puede provenir del ejercicio de la facultad del Congreso prevista en el inc. 19 del art. 75 o de la intervención acordada al Poder Ejecutivo Nacional (art. 99, incs. 2° y 7°).

8°) Que expuestas las consideraciones precedentes, corresponde decidir si la condición de argentino contenida en el art. 15 de la ley 7625 supone un requisito de idoneidad adecuado a la función o empleo, en este caso, el desempeño como psicóloga en un hospital público. Esto es, juzgar de la condición en concreto. No otra cosa ha hecho este Tribunal en Fallos: 290:83 cuando al considerar la exigencia de la ciudadanía para los cargos de prácticos marítimos la justificó como razonable en tanto vinculó la función con la seguridad y soberanía de la República, aunque reconociendo que su fundamento era opinable (considerando 7°).

9°) Que habida cuenta de lo expuesto, en particular del principio general que consagra el art. 16 en favor de todos los habitantes y el reconocimiento pleno de los derechos de los extranjeros al ejercicio de su profesión, rasgo dominante en la vocación igualitaria de la Constitución, parece propio exigir una justificación suficiente de la restricción consagrada en la ley 7625, extremo que de modo alguno ha satisfecho la demandada, limitada a una dogmática afirmación de su postura que excluye la acreditación de su razonabilidad o del interés estatal que la ampare.

10) Cabe señalar por último que la actora fue propuesta al cargo por recomendación de la Junta de Calificación de Psicología, cuya intervención prevé el art. 32 de la ley 7625, la que consideró, entre otras razones, los servicios prestados con anterioridad en el Hospital Neuropsiquiátrico (ver fs. 41).

Por ello, se decide: Hacer lugar a la acción de amparo promovida por Rocío Calvo y Pesini contra la Provincia de Córdoba y, declarar la inconstitucionalidad del art. 15, inc. a, de la ley 7625. Con costas.

Teniendo en cuenta la labor desarrollada en el principal y de conformidad con lo dispuesto por los arts. 6°, incs. b, c y d; 36 y concs. de la ley 21.839, se regulan los honorarios del doctor Enrique H. Martínez Paz y Gustavo A. Mansilla Martínez Paz, en conjunto, por la dirección letrada de la actora, en la suma de treinta mil pesos ($30.000). -

Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O'Connor. - Carlos S. Fayt. - Augusto C. Belluscio. - Enrique S. Petracchi. - Guillermo A. F. López. - Gustavo A. Bossert. - Adolfo R. Vázquez.

3) CSJN “PERRAMÓN” (CÁMARAS FEDERALES!?)

SUMARIOS

AVOCACIÓN

1. Ref.: Superintendencia. Empleados judiciales.

Es privativo de las cámaras de apelaciones la adopción de medidas en ejercicio de la superintendencia directa y sólo procede la avocación de la Corte cuando media extralimitación en el ejercicio de las potestades que les son propias o cuando razones de superintendencia general la tornan conveniente.

Publicado: Fallos 313:149.

EMPLEADOS JUDICIALES

2. Los empleados que acceden al ámbito de una jurisdicción federal por traslado, en ningún caso "renuncian" a su antigüedad en el Poder Judicial y en el cargo hechos en sustancia irreversibles, ya que la experiencia acumulada en la categoría la da, precisamente, el tiempo efectivamente transcurrido. Aceptado por la cámara el traslado de agentes a sus tribunales y dependencias, no puede desconocerles dicha antigüedad.

Publicado: Fallos 313:149.

EMPLEADOS JUDICIALES

3. Los empleados que acceden al ámbito de una jurisdicción federal por translado, en ningún caso "renuncian" a su antigüedad -en el Poder Judicial y en el cargo- hechos en sustancia irreversibles, ya que la experiencia acumulada en la categoría la da, precisamente, el tiempo efectivamente transcurrido. Aceptado por la cámara el traslado de agentes a sus tribunales y dependencias, no puede desconocerles dicha antigüedad.

FALLO COMPLETO:

Fecha: 27/02/1990

Partes: Perramón Dávalos, Gustavo José s/ avocación

Publicado: Fallos 313:149.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (En particular) - Empleo público - Supuestos particulares - Empleados judiciales - Traslado de funcionarios y empleados judiciales - Renuncia a la antigüedad - Avocación de la Corte Suprema

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, 27 de febrero de 1990.

Vistos los expedientes de superintendencia judicial S.2001/89 "Perramón Dávalos, Gustavo José s/ avocación" y S. 2073/89 "Rodríguez de Grossi (aux. ppal. de 5.) s/ avocación", y

Considerando:

1º) Que los agentes Gustavo José Perramón Dávalos y María Mónica Rodríguez de Grossi, auxiliares principales de 6 y 5 respectivamente, del Juzgado Federal de Bahía Blanca, ocurren ante este Tribunal por vía de la "queja por apelación denegada" - en rigor por avocación (arts. 22 y 23 del R.J.N.)- a raíz de las decisiones de naturaleza administrativa adoptadas por la Cámara de la jurisdicción a los expedientes 153 y 154, ambos del año 1989 (ver fs. 10/11).

2º) Que los empleados cuestionan el procedimiento adoptado por la Cámara para computar su antigüedad en la justicia, pues discierne la trayectoria de los agentes en el ámbito de la jurisdicción y fuera de ella, confiriendo preeminencia a los primeros para futuros ascensos (fs. cit.).

3º) Que el examen de las actuaciones permite inferir:

a) El 2 de agosto de 1989 ambos peticionaron al presidente de la Cámara: 1) la inclusión del rubro "antigüedad en el Poder Judicial" en el escalafón del personal; 2) el restablecimiento del sistema de puntajes en las calificaciones; y 3) la derogación de los puntos c, inc. 3, y ch de la acordada dictada el 18-11-58, que reglamentó el procedimiento vigente en la jurisdicción para la confección del escalafón del personal (ver fs. 2/3 y 18/ 19 del expte. S. 2001/89 y fs. 1 del S.2073/89).

b) Rodríguez Grossi reclamó que en el escalafón fuera consignada "...la antigüedad real en el Poder Judicial" al puntualizar la existencia de una vacante de prosecretario administrativo en la fiscalía del Juzgado federal, y con ella, la posibilidad de una "corrida" (fs. cit.).

c) El tribunal de alzada rechazó las peticiones por resoluciones dictadas el 12 de septiembre que, con iguales fundamentos, consignaron: "...se deja aclarado que esta Cámara siempre tuvo incorporado el rubro -antigüedad en la justicia- como uno de los parámetros para evaluar las promociones, pero manteniendo invariable el criterio que no puede computarse la antigüedad en el empleo ni en el cargo que hubieren acreditado los agentes por haber cumplido tareas en otro asiento territorial distinto del actual, obtenido por permuta o adscripción, sin perjuicio de que la antigüedad registrada sea computable a los fines de otros beneficios (ej. asignación por tal concepto) ..."este tribunal ha interpretado que el tiempo transcurrido en anteriores desempeños no es oponible -en lo que a ascensos se refiere- a los agentes cuya situación de revista lo ha sido sin solución de continuidad..." (ver fs. 4 y fs. 2, exptes. cit.).

d) Con relación al pedido de restablecimiento de puntajes, aclaró la Cámara que nunca tuvo vigencia ese procedimiento en el ámbito de su jurisdicción, pues por "concepto" se valoran los rubros calificables contenidos en la acordada de Fallos 240:107.

e) En lo atinente a la derogación de disposiciones reglamentarias, el tribunal de alzada puntualizó las atribuciones para dictarlas conferidas por el art. 2º de la acordada de esta Corte de fecha 3-3-58 y puso asimismo énfasis en el hecho de que los interesados no aparecían titularizando ningún derecho subjetivo violado.

f) Interpuestos sendos recursos de reconsideración, fueron desestimados el 29 de septiembre (fs. 5/8 y 9 del expte. S.2001/89 y fs. 7 del S. 2073/89).

g) Por último, Perramón Dávalos acompaño fotocopias de resoluciones adoptadas por la Cámara el 27 de octubre, que rechazaron impugnaciones formuladas por él y Rodríguez Grossi a las promociones de dos empleados (ver fs. 23/24 del expte. S.2001/89).

Entre otras consideraciones, la Cámara consignó: "....este tribunal se excusa de puntualizar -por obvios- los intensos efectos perturbadores que acarrearía en el escalafón el ingreso de personal en traslado desde otra jurisdicción, si debiera reconocérsele su antigüedad anterior; que -incluso- podría dar lugar a prácticas amañadas, revestidas con el ropaje de un derecho a la carrera (como v.g. implementando un traslado en trance de producirse vacantes en el asiento del nuevo destino) (ver punto 4º res. cit.).

4º) Que es privativo de las Cámaras de apelación de medidas en ejercicio de la superintendencia directa, y sólo procede la avocación de la Corte cuando media extralimitación en el ejercicio de las potestades que les son propias o cuando razones de superintendencia general la tornan conveniente (Fallos: 303:413 y 306:245).

5º) Que, examinados los fundamentos transcriptos en el acápite c del considerando 3º y, en especial, los vertidos por la Cámara al rechazar el planteo concreto de los afectados por promociones producidas en la jurisdicción (parágrafo g), esta Corte aprecia que corresponde su intervención para evitar la aplicación de una errónea interpretación que privilegia -al desdeñar computar la antigüedad de los agentes en extraña jurisdicción-, a quienes cumplen ininterrumpidamente sus tareas dentro de ella.

6º) Que los empleados que acceden al ámbito de la jurisdicción federal de Bahía Blanca por traslado en ningún caso "renuncian" a su antigüedad -en el Poder Judicial y en el cargo-, hechos en sustancia irreversibles, ya que la experiencia acumulada en la categoría la da, precisamente, el tiempo efectivo transcurrido (confr. doctr. res. 584/89 en expte. S. 589/89 "Caeiro").

Aceptado por la Cámara el traslado de agentes a sus tribunales y dependencias, no puede, pues, desconocerles dicha antigüedad (inc. e de la acordada de Fallos: 240:107).

7º) Que los "efectos perturbadores" citados en las resoluciones dictadas el 27-10-89 (fs. 23/24 del expte. S. 2001/89), pueden, en todo caso, soslayarse por la implantación de un mecanismo que suspenda, por ejemplo, el ascenso de los empleados trasladados por un lapso determinado, o imponiéndoles como requisito para su promoción una antigüedad mínima en la jurisdicción; y las "prácticas amañadas revestidas con el ropaje de un derecho a la carrera" pueden justificar una postergación en el ascenso -previa acreditación en el caso- pero no originar normas reglamentarias contrarias a las establecidas por este Tribunal.

Por ello, por razones de superintendencia general,

Se resuelve:

1º) Avocar las actuaciones y dejar sin efecto las resoluciones dictadas por la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca el 27 de octubre de 1989, en sus expedientes de superintendencia 210 y 211, ambos del mismo año.

2º) Hacer saber a ese tribunal que deberá decidir las promociones planteadas en esos autos computando íntegramente la antigüedad de los agentes ubicados en el escalafón temperamento que deberá observar en el futuro para nuevos ascensos.

AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - JORGE ANTONIO BACQUÉ.

4) CSJN “CINPLAST”

Partes: Cinplast v. Empresa Nac. de Telecomunicaciones

Fecha: 02/03/1993

SUMARIOS

CONTRATO DE SUMINISTRO

1. Ref.: Empresa Nacional de Telecomunicaciones. Contratos administrativos. Licitación pública. Servicios públicos. Administración pública.

La licitación de suministros necesarios para la prestación del servicio público a cargo de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones deriva de un contrato sujeto a los principios del derecho administrativo, porque, en principio, en tales contratos una de las partes intervinientes es una persona jurídica estatal, su objeto está constituido por un fin público o propio de la Administración y contiene, explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho privado.

Magistrados: Levene, Cavagna Martínez, Barra, Fayt, Petracchi, Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano

Abstención: Belluscio

Publicado: Fallos 316:212.

CONTRATO DE SUMINISTRO

2. Ref.: Empresa Nacional de Telecomunicaciones. Servicios públicos. Contratos administrativos. Administración pública.

Corresponde confirmar la sentencia que - al condenar a la Empresa Nacional de Telecomunicaciones al pago de las sumas adeudadas en orden a las prestaciones cumplidas del contrato de suministro sostuvo que el contrato se encontraba sometido al derecho público y que la exceptio non adimpleti contractus puede ser opuesta por la contratista si existe prueba de una razonable imposibilidad de cumplir con las obligaciones impuestas, frente al incumplimiento de pago por la Administración, entendiendo que esa situación no se presentaba al momento en que la actora dispuso la rescisión del acuerdo.

Magistrados: Levene, Cavagna Martínez, Barra, Fayt, Petracchi, Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano

Abstención: Belluscio

Publicado: Fallos 316:212.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

3. Ref.: Empresa Nacional de Telecomunicaciones. Servicios públicos.

Tiene el carácter de administrativo el contrato celebrado con la Empresa Nacional de Telecomunicaciones, para la prestación de un servicio destinado a cumplir el fin público de las telecomunicaciones.

Magistrados: Levene, Cavagna Martínez, Barra, Fayt, Petracchi, Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano

Abstención: Belluscio

Publicado: Fallos 316:212.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

4. Ref.: Contrato de suministros. Licitación pública. Mora. Pago. Intereses. Actos propios. Reserva.

Si el cocontratante se adhirió a las cláusulas prefijadas en la licitación sin formular protesta, la falta de reserva del interesado al perfeccionarse el acuerdo obsta a que se alteren los términos de éste por vía jurisdiccional. Si hubo pacífico sometimiento en la instancia administrativa con referencia a la demora en el pago y liquidación de intereses, la conducta contraria y posterior de la actora importa volver sobre sus propios actos.

Magistrados: Levene, Cavagna Martínez, Barra, Fayt, Petracchi, Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano

Abstención: Belluscio

Publicado: Fallos 316:212.

INTERPRETACIÓN DE LOS CONTRATOS

5. Ref.: Contratos administrativos. Contratos.

Todo contrato debe celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo a lo que las partes entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y previsión, y tal principio es aplicable al ámbito de los contratos regidos por el derecho público.

Magistrados: Levene, Cavagna Martínez, Barra, Fayt, Petracchi, Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano

Abstención: Belluscio

RECURSO ORDINARIO DE APELACIÓN - Tercera instancia - Juicios en que la Nación es parte

6. Ref.: Empresa Nacional de Telecomunicaciones.

Procede el recurso ordinario de apelación cuando se trata de un fallo definitivo recaído en una causa en que la Nación asume aunque indirectamente en el caso de la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - el carácter de parte, y el valor cuestionado excede el mínimo legal previsto en el art. 24, inc. 6º, ap. a), del decreto-ley 1285/58 y sus modificaciones, a la fecha de su interposición.

Magistrados: Levene, Cavagna Martínez, Barra, Fayt, Petracchi, Nazareno, Moliné O'Connor, Boggiano

Abstención: Belluscio

Publicado: Fallos 316:212.

FALLO COMPLETO:

Partes: Cinplast v. Empresa Nac. de Telecomunicaciones

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - Exceptio non adimpleti contractus - Interpretación - Actos propios

Buenos Aires, marzo 2 de 1993. - Considerando: 1. Que la sala 4a. de la C. Nac. de Apels. en lo Cont. Adm. Fed. confirmó la sentencia de 1a. instancia en cuanto hizo lugar parcialmente a la demanda -condenando a la Empresa Nac. de Telecomunicaciones al pago de las sumas adeudadas en orden a las prestaciones cumplidas del contrato de suministro- y modificó ese pronunciamiento en lo relativo a la imposición de las costas.

2. Que contra ese pronunciamiento la demandante dedujo recurso ordinario de apelación, que fue concedido a f. 930 y es formalmente viable, por cuanto se trata de un fallo definitivo recaído en una causa en que la Nación asume -aunque indirectamente- el carácter de parte, y el valor cuestionado excede el mínimo legal previsto en el art. 24 inc. 6 ap. a) decreto ley 1285/58 (1) y sus modificaciones, a la fecha de su interposición, según resolución 552/89 de esta Corte.

3. Que la empresa Cinplast I.A.P.S.A. resultó adjudicataria de la licitación pública n. 250-P/83 abierta por ENTel., por la cual se solicitaba presupuesto para la adjudicación de tubos PVC rígidos y otros accesorios, según las Bases y Condiciones Generales acompañadas (Anexo A, f. 16).

La compra consistía en 146100 tubos PVC con diámetro externo de 90 mm., espesor de 1,5 mm., con sello y de conformidad a normas IRAM, según los planos integrantes de la licitación. Se pactó un precio unitario que, al incluirse el 18% en concepto de IVA sobre el monto resultante, llevaba la suma total del contrato a 28962864 pesos argentinos. En materia de plazos, se acordó la división en seis entregas mensuales y consecutivas de 24350 unidades y, respecto de los precios establecidos, quedó fijado el reajuste o indexación de consuno a una cláusula de variabilidad (conf. Legajo agregado n. 2566/83).

La adjudicataria, en el mes de junio de 1984, reclamó de ENTel. la regularización de los pagos atrasados con referencia a materiales requeridos por la orden de compra n. 69780, en razón de haber efectuado las entregas previstas y del desequilibrio financiero que ello provocaba en la empresa por las variaciones bruscas del precio de la materia prima y la notoria escasez de financiación. Posteriormente solicitó una prórroga de 30 días para la entrega de los materiales, dejando constancia de que dicho plazo se mantendría a partir de la fecha en que el obligado se pusiera al día con los pagos de facturas y mayores costos pendientes, sin que pudieran producirse los efectos previstos en el art. 115 del Reglamento de Contrataciones.

Invocando el incumplimiento y la mora de ENTel. la empresa Acinplast -luego Cinplast- declara resuelto el contrato, con reserva de reclamar daños y perjuicios e intereses derivados del incumplimiento y los importes de las facturas pendientes reajustadas y mayores costos abonados fuera de término. Las tentativas de reanudación del suministro resultaron un fracaso y, aunque ciertos condicionamientos de la adjudicataria fueron aceptados por ENTel., aquélla ratificó la resolución contractual por carta documento. Ante esa situación la empresa licitante resolvió declarar parcial y formalmente rescindido el contrato en la parte no cumplida, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 89 del Reglamento de Contrataciones (resolución 349-A.G. ENTel./78).

4. Que la actora fundó su pretensión en la forma sorpresiva utilizada por ENTel. para resolver parcialmente el contrato y, sustentando su tesitura en preceptos del derecho común (arts. 509, 1197 , 1198 y 1201 CC.) adujo que, en definitiva, debía aplicarse el art. 1204 CC. -y el correlativo art. 216 CCom. - que lo facultaban a resolver el negocio ante el incumplimiento de la otra parte.

5. Que la decisión de 1a. instancia hizo lugar parcialmente a la demanda, condenando a ENTel. al pago de las sumas adeudadas por la mora respecto de las prestaciones cumplidas, sin atender el resto de los reclamos. Apelada la sentencia por ambas partes, la alzada confirmó la sentencia en cuanto fue materia de recurso por la actora y la modificó respecto de las costas. Ello dio motivo al recurso ordinario interpuesto por la actora que ahora debe ser considerado.

6. Que, para así resolver, el fallo apelado sostuvo que el contrato se encuentra sometido al derecho público y que la exceptio non adimpleti contractus puede ser opuesta por la contratista si existe prueba de una razonable imposibilidad de cumplir con las obligaciones impuestas, frente al incumplimiento de pago por la Administración, entendiendo que esa situación no se presentaba al momento en que la actora dispuso la rescisión del acuerdo. Al respecto dejó expuesto que:

a) en la oportunidad que la actora decidió per se la rescisión del contrato, se encontraban pagadas -aunque en mora- todas las facturas emitidas hasta el 23/6/84, así como todas las notas de débito con vencimiento el día 5/11/84;

b) a la fecha de la ruptura unilateral -7/12/84- la deuda de ENTel. "no acusaba un monto notable" si bien luego se incrementaría por otras razones;

c) la mora en las obligaciones de la demandada no habilitaba por sí a la ruptura pues no se daba objetivamente la razonable imposibilidad de cumplir los compromisos asumidos;

d) las facturas que Cinplast entregara al Banco de la Ciudad de Buenos Aires, no aparecen como una consecuencia directa de la demora de la demandada porque, conforme a la pericia de autos, con anterioridad al comienzo del cumplimiento contractual, la actora operaba crediticiamente con entidades financieras a través de préstamos amortizables o a plazo;

e) el pago de las entregas realizadas, igual que las notas de débito por reajuste y los mayores costos, no justificaban la rescisión si la deuda relacionada a los pagos fuera de término era de poca importancia;

f) la rescisión impuesta por la Administración es legítima en cuanto a que el incumplimiento es fruto de la responsabilidad de la actora;

g) es inoficioso considerar la omisión de tratar la inconstitucionalidad del art. 110 del Reglamento de Contrataciones porque, al respecto, el a quo no aplicó dicha norma en relación a las deudas subsistentes, sino que dispuso la aplicación de la ley 21392 (2), con los intereses allí previstos, con referencia a los montos que habrían de resultar de la pericia.

7. Que la actora se queja de la sentencia porque calificó el contrato como administrativo vinculándolo en forma directa con la prestación de un servicio público y decidió que aquella calificación no tuviera atingencia con la acción principal ejercida en los autos, vale decir, la rescisión del acuerdo por aplicación de la exceptio non adimpleti contractus. Se agravia de que no se tuviera por configurada una "razonable imposibilidad de cumplir" con las obligaciones asumidas, y que el contrato se resolvió el 22/8/84 y no el 7/12/84, lo que tiene importancia -dice- a los efectos de analizar los montos adeudados al momento de comunicarse la resolución. Está en desacuerdo en que las facturas que Cinplast entregara a la institución bancaria no aparecieran como consecuencia directa de la demora incurrida por la demandada.

Se agravia asimismo de que en el fallo apelado se afirme que al tiempo de la rescisión estuvieran pagadas las entregas realizadas, las notas de débito por reajuste, así como los mayores costos; que por su incumplimiento diera motivo a la rescisión dispuesta por la Administración y que ésta se ajustara a derecho. Dice que el a quo omitió considerar la inconstitucionalidad del art. 110 del Reglamento de Contrataciones de ENTel. y, al fin, objeta cómo se han impuesto las costas.

8. Que de la exposición de los hechos y la documentación adjunta surge que el contrato suscripto por las partes se rige por las condiciones generales y cláusulas especiales de la licitación pública n. 250-P/83 (Legajo n. 2566/83), y por el Reglamento de Contrataciones (res. n. 349 A.G. ENTel./78). En tal sentido, la licitación de suministros necesarios para la prestación del servicio público a cargo de ENTel. -provisión de caños para canalización subterránea- deriva en un contrato sujeto a los principios de derecho administrativo (Fallos 263-510).

9. Que ello es así porque, en principio, en tales contratos una de las partes intervinientes es una persona jurídica estatal, su objeto está constituido por un fin público o propio de la Administración y contiene, explícita o implícitamente, cláusulas exorbitantes del derecho privado. Deben tenerse presentes las razones invocadas para declarar la incompetencia del fuero civil y comercial federal y remitir las actuaciones al Juzgado Nac. de 1a. instancia en lo Contenciosoadministrativo Federal; adviértase que asumida la competencia por este juez, dicho trámite fue consentido por el interesado.

10. Que la sentencia, en suma, valoró adecuadamente la gravitación del carácter administrativo del contrato entre ENTel. y la actora en consideración a su objeto, esto es, la prestación de un servicio destinado a cumplir el fin público de las telecomunicaciones (conf. Fallos 312-146). La prestación a cargo del cocontratante tiene, en el caso, relación directa e inmediata con obras de ampliación de la red telefónica nacional, de modo que toda suspensión en el suministro ocasionaría serios inconvenientes al normal desarrollo del plan de obras -como surge de f. 192 del legajo cit.- y a la comunidad.

11. Que el agravio vinculado a la falta de atingencia de la calificación del contrato respecto de la pretensión principal, que el a quo entendió dirigida a la rescisión por aplicación de la exceptio non adimpleti contractus, remite a la perspectiva del derecho privado y a consideraciones anteriores del juez de 1a. instancia. Dicha cuestión fue puntualizada por la alzada (consid. 8) y resuelta en esta sentencia (consid. 9).

12. Que el agravio referente a que no está verificada la razonable imposibilidad de la actora de cumplir las obligaciones frente al incumplimiento de la otra parte, reitera argumentos vertidos con anterioridad y se basa en presuntos errores de cálculo del juez de 1a. instancia al no comparar sumas homogéneas. Debe señalarse en este punto que el mencionado fallo, contrariamente a lo expuesto, ponderó valores constantes al 1/6/84, tomando la deuda de ENTel. a esa fecha -A 13546366- de acuerdo a la pericia y, por lo demás, señalada esa cantidad en el propio escrito de demanda. No es cierto, por otro lado, que aquella situación no fuera subsanada por el fallo de la alzada puesto que, en su desarrollo (consids. 9, 10 y 11), se demuestra con suficiencia que el hecho de la demandada no provocó en el cocontratante una razonable imposibilidad de cumplir las obligaciones a su cargo, según la documentación agregada e informe pericial.

13. Que, en relación a la fecha de rescisión del contrato y lo atinente a la pretensión principal, los agravios no concretan una crítica razonada de los argumentos dados por los jueces de la causa. Respecto del tiempo de ruptura, la actora no explica la razón por la cual ratificó la rescisión el 7/12/84 ya efectuada el 22/8/84, no obstante admitir tratativas de arreglo seguidas a la suspensión de entregas. La negativa a que se computen las facturas pagadas con posterioridad al 22/8/84 -en base a que el contrato ya estaba resuelto y con reserva de reclamar actualizaciones e intereses- carece de sustento bastante porque tales pagos, además de las razones expuestas en la sentencia apelada sobre el particular, finalmente se efectuaron y están al margen de discusión.

14. Que, conectado al tema de la reserva de actualización del capital, intereses compensatorios por costos financieros extraordinarios y recargos en costos de insumos, dado como se ha resuelto la naturaleza del contrato, ellos deben ajustarse al contexto reglamentario (resolución n. 349, cit. art. 82). La alegada tardanza de un dictamen jurídico que respaldara las modificaciones propuestas, conforme a su objeto y tratativas que lo rodearon, mal puede haber puesto a la actora en "una situación de permanente y definitiva incertidumbre".

15. Que el agravio respecto de la pretensión principal -declaración judicial de la resolución y relación con los daños y perjuicios- insiste en que la actora se vio en la necesidad ineludible de resolver el contrato y ello mediante argumentos irrelevantes. No es cierto que hubiera contratado con ENTel. en compra directa -porque hubo licitación para seleccionar el contratista- y que ello implicara poner en marcha una sección de la fábrica y toda una organización para satisfacer el suministro, por ser una cuestión obvia e ínsita del riesgo empresario, sobre la cual, en todo caso, debió meditar antes de contratar. Tratamiento similar merece la cuestión de que la demandada guardó silencio respecto de la carta documento del 19/6/84 (art. 919 CC. ) y que la conducta de aquélla fuera arbitraria y reñida con el principio de la buena fe. Ello no condice con las tratativas posteriores reconocidas por la propia interesada y, conforme tuvo lugar abruptamente la ratificación rescisoria dando por terminadas las negociaciones, no puede imputarse mala fe a ENTel. en la interpretación y ejecución del contrato.

No es ocioso recordar que todo contrato -sea cual fuera su naturaleza- debe celebrarse, interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo a lo que las partes entendieron o pudieron entender, obrando con cuidado y previsión, principios aplicables al ámbito de los contratos regidos por el derecho público, como ha sostenido esta Corte (Fallos 311-971; N.132.XXII, "Necon S.A. v. Dir. Nac. de Vialidad s/ordinario", del 4/6/91 y sus citas).

16. Que las facturas entregadas por Cinplast al Banco de la Ciudad de Buenos Aires no constituyen una consecuencia directa de la mora del demandado. La conclusión del a quo que motiva el agravio tiene fundamento suficiente en las constancias de la causa y vinculadas a operaciones crediticias de préstamo amortizable o a plazo, que revelan una conducta normal de la empresa. La cita de la actora del informe pericial en cuanto a que "la retención de fondos no se debe a problemas instrumentales sino que se le puede vincular como consecuencia directa de la resolución del contrato", debe compararse con el informe acompañado por la actora a f. 157 (letra "c") que llega a distinta conclusión.

En la aludida pericia consta, asimismo, que "al resolverse el contrato con ENTel., se suspenden las entregas y por lo tanto se suspende la entrega de nuevas facturas en garantía de las pagadas directamente por ENTel. al Banco. Este hecho interrumpe la mecánica de la operación financiera, ya que el Banco no puede liberar los fondos cobrados, si no es mediante la recepción de nuevas facturas y Acinplast S.A. no las puede entregar, porque el contrato se ha resuelto anticipadamente". De consuno a la prueba agregada -y lo que se lleva expuesto- surge qué parte resolvió el contrato anticipadamente.

17. Que los agravios referentes a que no se justificaba la resolución en el mes de diciembre -oportunidad en que se encontraban pagadas las entregas- y a que la rescisión dispuesta por ENTel. se debía a propia responsabilidad del cocontratante, vuelven a críticas anteriores e insuficientes que, en modo alguno, descalifican el fallo atacado. La primera cuestión, en cuanto a que "se confunden los conceptos de suspensión de entregas con resolución contractual y ratificación de la voluntad rescisoria" (f. 961 vta.), o las apreciaciones sobre el intercambio de notas, el pago de las facturas, negativas de cumplir el contrato y reservas legales, fueron tratadas y desechadas anteriormente (conf. consid. 12).

El otro agravio -que enlaza la rescisión dispuesta por ENTel. a la propia responsabilidad de la actora- una vez más hace notar "la sustancial cuestión vinculada con la naturaleza del contrato" y que sus fundamentos "se enraizan en todos los agravios restantes". Estos argumentos merecieron oportuno tratamiento (conf. consids. 9, 10 y 12) y, por lo demás, debe advertirse que la conducta de la demandada tiene fundamento razonable en las constancias de autos y en normas que regían la contratación (art. 89 de la resolución 349 cit.).

18. Que en lo que hace a la omisión de considerar la inconstitucionalidad del art. 110 de la resolución 349/78, carece de razón el apelante. No obstante lo abstracto de la cuestión por el juicio que merece el recurso, la omisión de pronunciamiento en punto a la norma aludida -cuya nulidad se pidió en la demanda- resulta una reflexión tardía en sede judicial, pues el cocontratante se adhirió a las cláusulas prefijadas en la licitación sin formular protesta. La falta de reserva del interesado al perfeccionarse el acuerdo obsta a que se alteren los términos de éste por vía jurisdiccional. Si hubo pacífico sometimiento en la instancia administrativa con referencia a la demora en el pago y liquidación de intereses, la conducta contraria y posterior de la actora importa volver sobre sus propios actos.

19. Que la decisión de la Cámara que impuso las costas en 1a. instancia en un 80% y 20% a la actora y demandada respectivamente, y en la alzada a la actora, fue cuestionada por esta parte. Alega que, en todo caso, la cuestión es opinable jurídicamente y que no hay precedentes judiciales categóricos que resuelvan la cuestión en el sentido pretendido por la demandada. Sin embargo, atento al supuesto de vencimiento parcial y mutuo -art. 71 CPr. - y puesto que el a quo graduó prudencialmente las costas según el progreso de las pretensiones, tal interpretación de la actora no es razonable. Procede también en este punto confirmar la sentencia apelada.

Por ello, se confirma la sentencia apelada de fs. 901/907 vta., con costas a cargo de la recurrente (art. 68 CPr.). - Ricardo Levene (h). - Mariano A. Cavagna Martínez. - Carlos S. Fayt. - Rodolfo C. Barra. - Enrique S. Petracchi. - Julio S. Nazareno.- Eduardo Moliné O'Connor. - Antonio Boggiano.

5) CSJN “COBOS”

Fecha: 23/09/2003

Partes: Cobos, Jorge E. y otros v. Estado Nacional

Publicado: Fallos 326:3593.

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (En particular) - Empleo público - Indemnización por despido - Funcionarios que otorgaban pensiones graciables a sus parientes

DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.- Considerando: I. Contra la sentencia de la C. Nac. Trab., sala 6ª, que revocó la sentencia de primera instancia e hizo lugar a la acción condenando al Estado Nacional a pagar indemnizaciones por despido a los actores (fs. 563/564, de los principales, a los que me referiré en adelante), la accionada interpuso el recurso extraordinario de fs. 569/574, que, al ser denegado, motiva la presente queja.

En autos, Jorge O. Cobos, Norma I. Bertone, Nora R. Regueira y Beatriz E. Lehmann promovieron demanda laboral contra el Estado Nacional - Secretaría de Desarrollo Social persiguiendo el cobro de indemnizaciones por antigüedad y preaviso (fs. 9/15).

A fs. 531/535 el juez del Trabajo desestimó la pretensión, con el argumento de que se había comprobado que diversos familiares directos de los actores, que se desempeñaban en el área de pensiones graciables de la mencionada Secretaría de Estado, eran beneficiarios de aquellas prestaciones, generándose en la empleadora una pérdida de confianza que motivó el despido de los pretensores.

La C. Nac. Trab., por su parte, aunque expresó en su fallo que "...la situación que se debate en estos autos ya no puede sorprender a nadie, aunque merezca figurar en el Libro de los Guinnes del desparpajo" (ver fs. 563), revocó el decisorio de primera instancia, con el siguiente fundamento: "El hecho de que los actores sean parientes o familiares de quienes gozan de pensiones graciables tal vez sin merecerlas realmente, nada significa en materia laboral... [pues]... quien las ha otorgado es el legislador de turno: en caso que se hubiera dejado influir por los actores, debiera ser objeto de otra sanción, la política, pero nunca derivar el tema a castigar con el despido a quienes, tal vez, hubieran influenciado al legislador" (íd.).

En su recurso extraordinario el Estado Nacional invoca la doctrina de la arbitrariedad y califica al fallo en crisis como autocontradictorio y carente de fundamentación suficiente, aduciendo que no constituye derivación razonada del derecho vigente y que ha omitido considerar argumentos conducentes a la solución del pleito.

II. Surge de las constancias del sub examine que los pretensores trabajaron en la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS.), con categorías jerárquicas, en las funciones de tramitación, liquidación y pago de las prestaciones no contributivas a cargo de aquella institución. Posteriormente estas tareas pasaron al área de la Secretaría de Desarrollo Social, prosiguiendo los accionantes a cargo de idénticas responsabilidades.

Durante el mes de julio de 1996, y a raíz de denuncias periodísticas, la Administración llevó a cabo una investigación que concluyó en que distintos familiares directos de los actores percibían pensiones graciables. Estos beneficios, si bien eran otorgados formalmente por los legisladores, eran auditados, controlados y liquidados por los pretensores, y es obvio colegir que existió directa intervención de éstos para su otorgamiento, porque es irrazonable, ilógico, absurdo ("contrario y opuesto a la razón", "Diccionario de la Real Academia...") tan siquiera imaginar lo contrario.

De la peritación contable (ver fs. 314/315) surge que el coactor Cobos tiene a su hijo (con dos beneficios), a su esposa y a su suegro cobrando pensiones graciables; Norma I. Bertone a una apoderada, a su hija (tres beneficios), a su hijo y a su padre; Beatriz Lehmann a su esposo (tres beneficios) y a un apoderado (dos beneficios); y Nora Requeira a su esposo (dos beneficios), a un apoderado (dos beneficios), a su hija (dos beneficios), a su suegra (dos beneficios), a su suegro (dos beneficios), a su hermana (dos beneficios), a una apoderada (cuatro beneficios), a una sobrina (dos beneficios) y al suegro de la hermana (dos beneficios). Durante el período verificado por la perito actuante el Estado Nacional abonó por las mencionadas pensiones graciables la cantidad de $ 1.281.261,80.

Conforme la prueba obrante a fs. 363/365, además de lo reseñado, el esposo de Nora Regueira fue apoderado de otros pensionados, cobrando en el mes de octubre de 1995 retroactivos por $ 34.971; la coactora Norma Bertone fue ella misma apoderada de otros beneficiarios, cobrando en octubre de 1995 $ 16.475,50 y su esposo $ 32.045 en el mismo mes; y el marido de Beatriz Lehmann percibió como apoderado $ 29.430 en idéntico mes y año. También se constató (fs. 365) que la madre de Lehmann cobraba tres beneficios graciables.

A modo de paradoja ("especie extraña u opuesta a la común opinión de los hombres", conf. "Diccionario...") con lo resuelto por la C. Nac. Trab., basta remitir a los "descargos" de los accionantes que lucen a fs. 458/460, 470/472 y 485/488 y en los que los mismos reconocen el modus operandi mediante el cual conseguían las pensiones graciables para familiares y amigos, con su obvia e incontrastable intervención directa.

III. Concluyo expresando que el razonamiento utilizado en las sentencias judiciales no puede desinteresarse de la reacción de las conciencias ante la iniquidad del resultado al que el razonamiento lleva. Por el contrario, el esfuerzo de los juristas, a todos los niveles y en toda la historia del derecho, se ha dirigido a conciliar las técnicas del razonamiento jurídico con la justicia o, por lo menos, con la aceptabilidad social de la decisión (conf. Ch. Perelman, "La lógica jurídica y la nueva retórica").

La sentencia en crisis es absurda e ilógica, adolece de manifiesta irrazonabilidad, se aparta flagrantemente de las constancias de la causa, omite considerar prueba decisiva (entre otras, el procesamiento en sede penal de los accionantes, fs. 398/502, y sus propias confesiones en forma de descargo, ya reseñadas), por lo que, conforme a la doctrina de V.E., deviene en arbitraria (Fallos 242:179; 238:566; 296:177, entre otros).

Es por lo expresado que, en opinión del suscripto, debe hacerse lugar a la queja y remitirse los autos a la C. Nac. Trab. a los fines de que se dicte nuevo pronunciamiento ajustado a derecho.- Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, septiembre 23 de 2003.- Considerando: que esta Corte comparte los fundamentos y conclusiones del dictamen del procurador general, a los que corresponde remitirse en razón de brevedad.

Por ello se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Agréguese la queja al principal. Reintégrese el depósito de fs. 33. Vuelvan los autos al tribunal anterior a efectos de que, por medio de quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo al presente. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase.- Carlos S. Fayt.- Augusto C. Belluscio.- Enrique S. Petracchi.- Eduardo Moliné O'Connor.- Antonio Boggiano.- En disidencia: Guillermo A. F. López.- Adolfo R. Vázquez.

DISIDENCIA DE LOS DRES. LÓPEZ Y VÁZQUEZ.- Considerando: que el recurso extraordinario, cuya denegación originó esta queja, es inadmisible (art. 280 CPCCN.) (1).

Por ello, y habiendo dictaminado el procurador general, se desestima la queja. Declárase perdido el depósito. Notifíquese y archívese, previa devolución de los autos principales.

6) CSJN “COLEGIO DE ESCRIBANOS”

Fecha: 09/12/1993

Partes: Colegio de Escribanos s/ verificación de certificaciones de firmas de la escribana María del Carmen Díaz /regente del Registro Notarial N° 1225 de la Capital.

SUMARIOS

ESCRIBANOS

1. La aplicación de la sanción de destitución en el cargo prevista en el art. 52, inc. f), de la ley 12990, no es sino el ejercicio de un facultad administrativa de imponer ciertas consecuencias que son accesorias de la condena penal, y no afectan por lo tanto la garantía de la cosa juzgada (Voto del Dr. Carlos S. Fayt).

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

ESCRIBANOS

2. Ref.: Interés público. Sanciones disciplinarias. Derecho de trabajar. Constitución Nacional. Destitución.

La sanción de destitución del cargo a que pueden ser sometidos los escribanos en virtud del art. 52, inc. f), de la ley 12990, lejos de ser arbitraria o desnaturalizar el derecho constitucional de trabajar, guarda adecuada proporción con la necesidad de tutelar el interés público comprometido (Disidencia de los Dres. Rodolfo C. Barra, Mariano Augusto Cavagna Martínez, Julio S. Nazareno y Eduardo Moliné O'Connor).

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

ESCRIBANOS

3. Ref.: Sanciones disciplinarias. Destitución. Principio de legalidad. Constitución Nacional. Principio de reserva. Derecho penal.

La sanción de destitución a que pueden ser sometidos los escribanos(arts. 52 , inc. f.), de la ley 12990), no vulnera principios constitucionales, pues la exigencia de una descripción previa de la conducta prohibida no es aplicable, en el ámbito disciplinario, con el rigor que es menester en el campo del derecho penal, en tanto se trata de una regulación diferente caracterizada por la existencia de una potestad jerárquica en la autoridad concedente, y destinada a tutelar bienes jurídicos distintos.

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

ESCRIBANOS

4. Ref.: Sanciones disciplinarias. Destitución.

Por configurar la pena de destitución la de mayor gravedad contemplada en la ley 12990, su aplicación necesariamente debe limitarse a aquellos casos en que la gravedad de la infracción realizada no genere disyuntiva posible, con respecto a que el sumariado carece de las exigencias éticas y profesionales necesarias para cumplir con la función de fedatario público (Disidencia de los Dres. Rodolfo C. Barra, Mariano Augusto Cavagna Martínez, Julio S. Nazareno y Eduardo Moliné O'Connor).

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos propios - Cuestiones no federales - Sentencias arbitrarias - Procedencia del recurso - Defectos en la consideración de extremos conducentes

5. Ref.: Sanciones disciplinarias. Destitución. Escribano. Pena. Sentencia arbitraria.

Corresponde dejar sin efecto la sentencia que aplicó la sanción de destitución prevista en el art. 52, inc. f), de la ley 12990, si, tratándose de la pena más grave contemplada en esta ley, prescindió de la debida consideración de la conducta reprochada al escribano, de sus antecedentes personales y profesionales y de las concretas implicaciones que las faltas cometidas tuvieron sobre el tráfico jurídico que la función notarial tiene en mira asegurar (Disidencia de los Dres. Rodolfo C. Barra, Mariano Augusto Cavagna Martínez, Julio S. Nazareno y Eduardo Moliné O'Connor).

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos formales - Interposición del recurso - Fundamento

6. Ref.: Escribano. Destitución. Defensa en juicio.

No corresponde hacer lugar al agravio referente a la ausencia de intervención judicial suficiente, si el planteo no fue oportunamente introducido en la causa y el recurrente se limitó a invocar en términos genéricos la índole administrativa del Tribunal de Superintendencia del Notariado, sin realizar el desarrollo necesario para demostrar tal naturaleza, ni el modo en que dicha circunstancia agraviaba la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional.

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos propios - Cuestión federal - Cuestiones federales complejas - Inconstitucionalidad de normas y actos nacionales

7. Ref.: Escribano.

La presunta colisión entre preceptos constitucionales y una norma local que integra el ordenamiento legal del notariado, constituye cuestión federal bastante en los términos del art. 14 de la ley 48 (Disidencia de los Dres. Rodolfo C. Barra, Mariano Augusto Cavagna Martínez, Julio S. Nazareno y Eduardo Moliné O'Connor).

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos propios - Tribunal superior

8. Ref.: Privación de justicia. Tribunal de Superintendencia del Notariado. Corte Suprema. Inspección General de Justicia.

A los efectos de evitar una denegación de justicia, dado que el recurrente se guió por una anterior doctrina de la Corte, que se rectificó con posterioridad a la notificación de la sentencia recurrida, corresponde que el Tribunal se avoque, en el caso especial, al conocimiento de la cuestión planteada no obstante que la resolución del Tribunal de Superintendencia del Notariado no constituya la decisión del superior tribunal de la causa (Voto del Dr. Carlos S. Fayt).

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Principios generales

9. Ref.: Escribano. Destitución.

Es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) el recurso extraordinario deducido contra el pronunciamiento que aplicó a una escribana la sanción de destitución (Voto del Dr. Enrique Santiago Petracchi).

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos propios - Cuestiones no federales - Exclusión de las cuestiones de hecho - Varias

10. Ref.: Escribano. Destitución.

Las objeciones referentes a la exorbitancia de la sanción aplicada, a la omisión de valorar defensas oportunamente planteadas y a que el fallo se sustenta en meras afirmaciones dogmáticas, remiten a cuestiones de hecho, prueba y derecho común y local, propias de los jueces de la causa y ajenas al recurso extraordinario.

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

SANCIONES DISCIPLINARIAS

11. Ref.: Escribano. Destitución. Facultad disciplinaria. Empleados públicos. Derecho penal. Código Penal. Pena.

Si se trata de la sanción de destitución a que pueden ser sometidos los escribanos en virtud del art. 52, inc. f.), de la ley 12990, resulta aplicable la doctrina referente al régimen de empleo público, según la cual las correcciones disciplinarias no importan el ejercicio de la jurisdicción criminal propiamente dicha ni el poder ordinario de imponer penas, razón por la cual no se aplican a su respecto los principios generales del Código Penal.

Magistrados: Boggiano, Levene, Belluscio

Disidencia: Barra, Cavagna Martínez, Nazareno, Moliné O'Connor

Voto: Fayt, Petracchi

Abstención:

Publicado: Fallos 316:2787.

FALLO COMPLETO:

Fecha: 09/12/1993

Partes: Colegio de Escribanos s/ verificación de certificaciones de firmas de la escribana María del Carmen Díaz /regente del Registro Notarial N° 1225 de la Capital.

Publicado: Fallos 316:2787.

ESCRIBANOS - Responsabilidad - Disciplinaria - Destitución - Ley 12990, art. 52 inc. f) - Constitucionalidad

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, 9 de diciembre de 1993.

Vistos los autos: "Colegio de Escribanos s/verificación de certificaciones de firmas de la escribana María del Carmen Díaz (regente del Registro Notarial Nº 1225 de la Capital)".

Considerando:

1º) Que contra el pronunciamiento del Tribunal de Superintendencia del Notariado que aplicó a la escribana titular del Registro Notarial Nº 1225 de la Capital Federal la sanción de destitución prevista en el art. 52, inc. f , de la ley 12990, la afectada interpuso el recurso extraordinario de fs. 236/250 que fue concedido en cuanto al planteo de inconstitucionalidad de la norma citada y desestimado respecto a la tacha de arbitrariedad, lo que motivó que dedujera la queja C.475 XXIV, los que por razón de mayor orden se resolverán conjuntamente.

2º) Que los agravios de la apelante referentes a la inconstitucionalidad de la sanción de destitución han sido desestimados por esta Corte en casos de sustancial analogía con el examinado en el sub lite (confr. Fallos: 235:445; 308:839; 311:506; voto de los jueces Boggiano, Belluscio y Levene (h), en la causa: C.882.XXII "Colegio de Escribanos s/ verificación de libros de requerimiento de firmas del escribano Enrique José Ignacio Garrido", del 23 de junio de 1992), a cuyos fundamentos corresponde remitir por razón de brevedad.

3º) Que en cuanto al agravio referente a la ausencia de intervención judicial suficiente, el planteo no ha sido introducido oportunamente en la causa en la medida en que la recurrente guardó silencio sobre el particular al contestar la acusación fiscal (fs. 219/223) y se limitó a invocar -descargo de fs. 137, punto VII, ap. c- en términos genéricos la índole administrativa del tribunal a quo, sin realizar el desarrollo necesario para demostrar tal naturaleza ni el modo en que dicha circunstancia agraviaba la garantía establecida en el art. 18 de la Constitución Nacional, por lo que la insuficiencia aludida obsta a que este Tribunal intervenga.

4º) Que las objeciones referentes a la exorbitancia de la sanción aplicada, a la omisión de valorar defensas oportunamente planteadas y a que el fallo se sustenta en meras afirmaciones dogmáticas, remiten, en cambio, a cuestiones de hecho, prueba y de derecho común y local, propias de los jueces de la causa y extrañas -como regla- a esta instancia excepcional, máxime cuando la sentencia cuenta con fundamentos de igual naturaleza que, más allá de su acierto o error, bastan para sustentar el pronunciamiento como acto judicial válido (Fallos: 306:1566, entre otros).

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario con el alcance con que fue concedido por el a quo y se confirma la sentencia apelada, con costas. Desestímase la queja y dése por perdido el depósito de fs. 28. Oportunamente y con copia del presente pronunciamiento, archívese. Notifíquese y devuélvase.

RODOLFO C. BARRA (en disidencia parcial) -ANTONIO BOGGIANO - CARLOS S. FAYT (por su voto) - AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (según mi voto) - RICARDO LEVENE (H) - MARIANO AUGUSTO CAVAGNA MARTÍNEZ (disidencia parcial) - JULIO S. NAZARENO (disidencia parcial) - EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR (en disidencia parcial).

VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON CARLOS S. FAYT

Considerando:

1º) Que el Tribunal de Superintendencia del Notariado de la Capital Federal resolvió aplicar a María del Carmen Díaz, escribana titular del Registro Notarial Nº 1225, la sanción de destitución (art. 52, inc. f), de la ley 12990). Contra dicho pronunciamiento la nombrada interpuso recurso extraordinario que le fue concedido en cuanto al planteo de inconstitucionalidad de la norma citada y denegado respecto de la tacha de arbitrariedad, lo que motivó la queja C.475.XXIV.

2º) Que de conformidad con la doctrina de la causa: C.882.XXII "Colegio de Escribanos s/ verificación de libros de requerimiento de firmas del escribano Enrique José Ignacio Garrido" , pronunciamiento del 23 de junio de 1992, voto del doctor Fayt, a cuyas consideraciones corresponde remitir para evitar repeticiones innecesarias, el remedio federal intentado es improcedente. No es óbice para ello que uno de los agravios del apelante se sustente justamente en el carácter no judicial del tribunal apelado pues -de conformidad con la doctrina de dicha causa- ello hace improcedente el recurso interpuesto mas no resulta suficiente para descalificar por esta vía dicha decisión que, en todo caso, debería ser materia de una revisión judicial suficiente (considerandos 10 y 11 del citado pronunciamiento).

3º) Que en la causa presente, y toda vez que la apelación se dirige contra una sentencia notificada con anterioridad a la rectificación de la anterior doctrina del Tribunal, cabe, a los efectos de impedir una denegación de justicia que la Corte debe evitar por encima de todo óbice de técnica procesal, que ella se avoque en este especial caso al conocimiento de la cuestión planteada (Fallos: 308:552 citado).

4º) Que en cuanto a la cuestión de fondo, debe señalarse en primer término que si bien los agravios del apelante vinculados a la constitucionalidad de las normas legales en que se sustenta el pronunciamiento apelado son idóneos para habilitar la instancia extraordinaria (Fallos: 303:1796, entre otros), resultan de aplicación en la especie los argumentos y conclusiones expuestos por esta Corte en los precedentes de Fallos: 308:839; 310:2946 y sus citas, entre otros, a los que corresponde remitir en razón de brevedad.

5º) Que los restantes agravios conducen al estudio de la atribución concreta de irregularidades en el ejercicio de la función notarial, materia de hecho y derecho, común y local, propia de los jueces de la causa y extraña, como regla, a la instancia del art. 14 de la ley 48, y que en el caso ha sido resuelta con fundamentos de igual naturaleza que, más allá de su acierto o error, bastan para sustentar el pronunciamiento como acto judicial válido y descartar la tacha de arbitrariedad formulada (Fallos: 306:1566 y sus citas, entre otros).

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario con el alcance con que fue concedido por el a quo y se confirma la sentencia apelada, con costas. Desestímase la queja y dése por perdido el depósito de fs. 28. Oportunamente y con copia del presente pronunciamiento, archívese. Notifíquese y devuélvase.

CARLOS S. FAYT.

VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI

Considerando:

Que el recurso extraordinario, cuya denegación origina esta queja, es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, se desestima la queja. Declárase perdido el depósito. Hágase saber y, oportunamente, archívese.

ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.

DISIDENCIA PARCIAL DEL SEÑOR VICEPRESIDENTE DOCTOR DON RODOLFO C. BARRA Y DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON MARIANO AUGUSTO CAVAGNA MARTÍNEZ, DON JULIO S. NAZARENO Y DON EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR

Considerando:

1º) Que contra el pronunciamiento del Tribunal de Superintendencia del Notariado que decidió aplicar a la escribana titular del Registro Notarial Nº 1225 de la Capital Federal, la sanción de destitución prevista en el art. 52, inc, f , de la ley 12990, la afectada interpuso el recurso extraordinario de fs. 236/250, que fue contestado a fs. 253/ 254. El tribunal a quo concedió dicha apelación en cuanto al planteo de inconstitucionalidad y lo desestimó con relación a la arbitrariedad alegada (fs. 257), lo que dio lugar a la presente queja.

2º) Que para fundar su decisión, el a quo consideró que la notaria había incurrido en serias irregularidades en certificaciones de firmas, ya que los peritajes realizados demostraban que -sobre 26 firmas cotejadas- 19 rúbricas estampadas en formularios "08" de transferencias de automotores no habían sido efectuadas por las mismas personas que sus correlativas que figuraban en los libros de requerimientos, de manera que la sumariada había incurrido en falsedad al afirmar que las firmas del requerimiento y del documento habían sido puestas simultáneamente en su presencia, por lo que su accionar debía reputarse doloso.

Por otro lado, agregó que se había violado el mecanismo dispuesto por la ley para las certificaciones de firmas, toda vez que por haberse constituido frecuentemente la notaria en los domicilios de los requirentes se había transgredido la disposición legal que prohíbe el traslado del libro de requerimiento del domicilio profesional sin autorización o causa justificada.

Sobre dicha base, sostuvo el tribunal que la conducta de la profesional había vulnerado el principio de la fe pública y ello importaba atentar contra la certeza y seguridad negocial, desnaturalizando la función notarial, por lo que correspondía aplicar la sanción de destitución prevista en el art. 52, inc. f , de la ley 12990.

Por último, desestimó el planteo de inconstitucionalidad del texto legal mencionado, toda vez que la sanción guarda una adecuada proporcionalidad con la necesidad de tutelar el interés público comprometido, además de que no resulta irrazonable en la medida en que tiende a separar del ejercicio profesional a quienes han desempeñado incorrectamente su función en orden a tutelar un valor jurídico preeminente -la fe pública- en cuyo desarrollo se encuentran comprometidos objetivos básicos de la convivencia social.

3º) Que los agravios del apelante resultan eficaces para habilitar la instancia extraordinaria, toda vez que la presunta colisión entre preceptos constitucionales y una norma local que integra el ordenamiento legal del notariado constituye cuestión federal bastante en los términos del art. 14 de la ley 48 (Fallos: 303:1796; 308:839; 310:2946).

4º) Que con referencia a la inconstitucionalidad de la sanción de destitución, dicha impugnación ha sido desestimada por esta Corte en casos de sustancial analogía con el examinado en el sub lite (Fallos: 235:445; 308:839; 311:506; causas C.882.XXII "Colegio de Escribanos s/ verificación de libros de requerimiento de firmas del escribano Enrique José Ignacio Garrido", sentencia del 23 de junio de 1992 y voto de los jueces Levene, Belluscio y Boggiano; R.56 XXIV y R.63 XXIV "Registro Nacional de la Propiedad Automotor -Seccional nº 41- s/ comunica situación planteada en certificación de firmas del escribano José María Marra, adscripto al Registro Notarial 1131 de la Capital Federal", sentencia del 4 de mayo de 1993, a cuyos pronunciamientos corresponde remitir por razón de brevedad.

5º) Que en cuanto a la tacha sustentada en la ausencia de intervención judicial suficiente, el planteo no ha sido introducido oportunamente en la causa en la medida en que la recurrente guardó silencio sobre el particular al contestar la acusación fiscal (fs. 219/223) y se limitó a invocar -descargo de fs. 137, punto VII, ap. c)- en términos genéricos la índole administrativa del tribunal a quo, sin realizar el desarrollo necesario para demostrar tal naturaleza ni el modo en que dicha circunstancia agraviaba la garantía establecida en el art. 18 de la Constitución Nacional, por lo que la insuficiencia aludida obsta al ejercicio de la función que esta Corte ha calificado como la más delicada que se ha encomendado y un acto de suma gravedad que debe considerarse como última ratio del orden jurídico (Fallos: 302:355)

6º) Que con relación a la arbitrariedad que se alega del pronunciamiento con apoyo en que, al aplicar la sanción de destitución, el tribunal ha adoptado una decisión irrazonable que prescindió de apreciar la índole de la falta cometida y las demás circunstancias oportunamente alegadas para limitar la responsabilidad asignada, los agravios de la recurrente suscitan una cuestión federal que justifica su consideración en la instancia del art. 14 de la ley 48, pues no obstante que remiten al examen de materias de hecho y de derecho local, ello no es óbice para invalidar lo resuelto cuando la sentencia carece de fundamentación suficiente y tal inobservancia afecta de modo directo e inmediato garantías que cuentan con amparo constitucional (Fallos: 302:1538, causa D. 140.XVIII "Dirección Nacional de Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y Créditos Prendarios s/ comunica situación en certificados de firmas Sigili, María Cristina", fallada el 16 de diciembre de 1980).

7º) Que, al respecto, la situación ventilada en el sub judice y los agravios de la recurrente remiten al tratamiento de cuestiones que guardan identidad intrínseca con las examinadas por esta Corte en la causa C.882.XXII "Colegio de Escribanos s/ verificación de libros de requerimiento de firmas del Escribano Enrique José Ignacio Garrido", sentencia del 23 de junio de 1992, a cuyas consideraciones cabe remitir brevitatis causa.

Por ello y oído el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario, se confirma la sentencia con respecto a la constitucionalidad del art. 52, inc. f , de la ley 12990 y se la deja sin efecto en cuanto aplicó a la sumariada la sanción de destitución. Con costas por su orden en atención al modo en que se resuelve la cuestión. Vuelvan los autos al tribunal de origen a efectos de que, por medio de quien corresponda, proceda a dictar un nuevo fallo con arreglo a lo resuelto. Reintégrese el depósito. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y remítase.

RODOLFO C. BARRA - MARIANO AUGUSTO CAVAGNA MARTÍNEZ - JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINÉ O'CONNOR.

7) CSJN “FACCIUTO”

Facciuto, Omar A. y otros c. Ministerio de Justicia

28/02/2006

Voces

CONSTITUCION NACIONAL ~ CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ IGUALDAD ANTE LA LEY ~ JUEZ ~ JUEZ CORRECCIONAL ~ PODER JUDICIAL NACIONAL ~ PRINCIPIO DE IGUAL REMUNERACION POR IGUAL TAREA ~ REMUNERACION ~ REMUNERACION DE LOS JUECES ~ TRIBUNAL ORAL

Partes: Facciuto, Omar A. y otros c. Ministerio de Justicia

Cita Fallos Corte: 329:304

Hechos

Varios jueces nacionales en lo correccional demandaron al Estado Nacional solicitando la declaración de nulidad de la resolución 1593/97 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que les denegó la equiparación de sus haberes a los que perciben los magistrados de los tribunales orales. La Cámara de Apelaciones confirmó la sentencia de primera instancia que rechazó la demanda, pues concluyó que si bien pueden resultar similares las tareas desarrolladas por dichos magistrados, existen importantes distinciones de competencia y de jerarquía reconocidas en el ordenamiento jurídico que impiden calificar de arbitraria la diferencia de trato. Los actores interpusieron recurso extraordinario sosteniendo que la sentencia viola el art. 14 bis de la Constitución Nacional. La Corte Suprema confirma la sentencia recurrida.

Sumarios

1. Corresponde confirmar la sentencia que rechazó la demanda entablada por jueces nacionales en lo correccional que pretenden la declaración de nulidad de la resolución 1593/97 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que les denegó la equiparación de sus haberes a los que perciben los magistrados de los tribunales orales, pues entre ellos existe una sustancial diferencia en las categorías de revista porque mientras éstos están equiparados a los jueces de Cámara, aquellos son jueces de primera instancia, lo cual surge de los arts. 2 y 51 de la ley 24.050 (Adla, LII-A, 44) (del dictamen del Procurador General que la Corte hace suyo).

2. Siendo que los jueces nacionales en lo correccional tienen diferente rango y diferente competencia que la asignada a los jueces de los tribunales orales —arts. 23 y 12, ley 24.050 (Adla, LII-A, 44)—, no se advierte que los distintos salarios que corresponden a unos y otros sean contrarios a la garantía reconocida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, porque se trata de situaciones diferentes que no pueden ser valoradas como irrazonables o arbitrarias (del dictamen del Procurador General que la Corte hace suyo).

3. El hecho de que los jueces nacionales en lo correccional y los jueces de los tribunales orales perciban diferentes remuneraciones no lesiona la garantía de igualdad del art. 16 de la Constitución Nacional, porque para que ello ocurra es necesario que se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se conceden a otros en idénticas circunstancias, más no cuando la legislación contempla en forma distinta situaciones que considera diferentes (del dictamen del Procurador General que la Corte hace suyo).

4. Todos los jueces, cualquiera sea la instancia en la que desarrollen sus funciones, cumplen tareas similares, en tanto todos ejercen el poder jurisdiccional que es propio de la magistratura judicial, esto es, juzgar los casos que le son sometidos a su conocimiento y, en general, ejercer las atribuciones que correspondan su cargo, pero de ello no deriva que todos deban percibir igual remuneración (del dictamen del Procurador General que la Corte hace suyo).

TEXTO COMPLETO:

Dictamen del Procurador General de la Nación:

Suprema Corte:I - A fs. 132/134, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (Sala IV) confirmó la sentencia de la instancia anterior que rechazó la demanda promovida por distintos jueces nacionales en lo correccional contra el Estado Nacional (Ministerio de Justicia), tendiente a que se declare la nulidad de la resolución 1593/97 de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que les denegó la equiparación de sus haberes a los que perciben los magistrados de los tribunales orales.

Para así resolver, sus integrantes consideraron que, si bien pueden resultar similares las tareas llevadas a cabo por los jueces correccionales y la de los tribunales orales, existen importantes distinciones de competencia y de jerarquía reconocidas en el ordenamiento jurídico que impiden calificar de arbitraria la diferencia de trato establecida legislativamente.

II - Disconforme con este pronunciamiento, los actores interpusieron el recurso extraordinario obrante a fs. 138/144, que fue concedido por el a quo a fs. 155.

Sostienen, en lo sustancial, que la decisión lesiona su derecho reconocido en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, en cuanto establece que debe existir igual remuneración por igual tarea, principio que constituye una derivación de la garantía de igualdad del art. 16 de la Ley Fundamental.

Afirman que la sentencia sólo examina cuestiones de índole formal, sin realizar un análisis profundo en cuanto a las funciones cumplidas por uno y otro grupo de magistrados y destacan que son similares a las asignadas a los jueces de los tribunales orales, más aún cuando tienen a su cargo la etapa de instrucción (art. 23 de la ley 24.050). Sin embargo, la remuneración es sustancialmente mayor en un caso que en el otro, circunstancia que deviene arbitraria, ilegítima y violatoria de los principios reconocidos en la Constitución Nacional.

Finalmente, señalan que si bien el legislador ha establecido distinciones con relación a ciertos aspectos derivados de la distinta competencia que existe entre los magistrados, esa circunstancia no puede constituir un obstáculo para advertir que las labores que cada uno de ellos realiza son materialmente similares y, en consecuencia, no parece razonable que se perciba una remuneración sustancialmente mayor en un caso que en el otro, porque ante situaciones prácticamente iguales no debería haber una desigualdad de trato, tal como acontece en el caso.

III - A mi modo de ver, el recurso extraordinario es formalmente admisible, pues los agravios guardan relación directa e inmediata con la interpretación de preceptos constitucionales y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria a las pretensiones de los apelantes (Fallos: 326:2880).

IV - Respecto a la cuestión de fondo, cabe retener que los actores no ponen en duda que entre los jueces correccionales y los que integran los tribunales orales existen diferencias (v. manifestaciones de fs. 141 vta., último párrafo), como también lo puso de resalto el a quo, aunque señalan que éstas —a las que califican de colaterales— carecen de aptitud para dejar de lado preceptos constitucionales.

En tales condiciones, es oportuno dejar en claro que todos los jueces, cualquiera sea la instancia en la que desarrollen sus funciones, cumplen tareas similares, en tanto todos ejercen el poder jurisdiccional que es propio de la magistratura judicial, esto es, juzgar los casos que le son sometidos a su conocimiento y, en general, ejercer las atribuciones que correspondan a su cargo, pero de ello no deriva que todos los jueces deban percibir igual remuneración. De ahí que lo determinante en este caso es verificar si las diferencias que existen entre los jueces correccionales y los que integran un tribunal oral justifica un trato distinto en materia de remuneraciones.

Sobre ello, pienso que la decisión del a quo se ajusta a derecho, pues aunque los apelantes pretenden demostrar que desarrollan funciones similares a los jueces de los tribunales orales, entre ellos existen sustanciales diferencias de jerarquía y competencia.

En primer lugar, se presenta una situación de desigualdad con relación a las categorías de revista, pues mientras unos están equiparados a los jueces de cámara los otros son jueces de primera instancia. Esto que, como se indicó, fue admitido incluso por los actores, se desprende tanto de los arts. 2° y 51 de la ley 24.050, en cuanto prevén que los jueces de los tribunales orales serán tratados de igual manera que los titulares de las Cámaras Nacionales de Apelación y de Casación (en lo que se refiere a los requisitos para su designación, obligación de concurrir al tribunal etc.), como de la doctrina que deriva del precedente de V.E. publicado en Fallos: 316:1524.

Por lo tanto, resulta claro que la voluntad del legislador fue establecer un rango diferente entre ambas clases de jueces.

En segundo lugar, porque también difiere la competencia asignada por la citada ley, que indica que los primeros conocerán en los supuestos del art. 25 del Código Procesal Penal y los segundos juzgarán los casos previstos en el art. 27 de ese cuerpo normativo (conf. arts. 23 y 12 de la ley 24.050, respectivamente).

Habida cuenta de lo expuesto, es mi parecer que en el sub lite no se advierte que los distintos salarios que corresponden a unos y otros magistrados sean contrarios a la garantía reconocida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, porque se trata de situaciones diferentes que no pueden ser valoradas como irrazonables o arbitrarias. En este sentido, es dable recordar que V.E. tiene dicho que el principio constitucional de "igual remuneración por igual tarea" es entendido como aquel opuesto a situaciones que implican discriminaciones arbitrarias, como serían las basadas en razones de sexo, religión o raza (Fallos: 265:242) y que el derecho a una remuneración justa no significa el derecho a un escalafón pétreo, a la existencia de adicionales invariables o a un porcentaje fijo de bonificaciones, siempre que se respeten los principios constitucionales de igual remuneración por igual tarea y que tales variaciones no importen una disminución de haberes (Fallos: 319:1201).

Por último, considero que tampoco se encuentra lesionada la garantía de igualdad del art. 16 de la Constitución Nacional, porque para que ello ocurra es necesario que se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de los que se conceden a otros en idénticas circunstancias, mas no impide que la legislación contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes. De ahí que se atribuya a la prudencia del legislador una amplia latitud para ordenar y agrupar, distinguiendo y clasificando los objetos de su reglamentación (Fallos: 320:1166), en la medida en que dichas distinciones se basen en motivos razonables y no en un propósito de hostilidad contra un determinado individuo o grupo de personas (Fallos: 302:457; 306:195 y 1560), pues nada obsta a que se trate de modo diferente a aquellos que se encuentran en situaciones distintas por sus actividades específicas, sin que se advierta en la especie que dicho tratamiento sea discriminatorio.

V - Por ello, opino que debe ser confirmada la sentencia en cuanto fue materia de recurso extraordinario. — Mayo 31 de 2005. — Esteban Righi.

Buenos Aires, 28 de febrero de 2006.

Considerando: Que esta Corte comparte y hace suyas las razones expuestas por el señor Procurador General de la Nación en su dictamen, a las que cabe remitirse en razón de brevedad.

Por ello, de conformidad con lo dictaminado por aquél, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Notifíquese y, oportunamente, archívese. — Elena I. Highton de Nolasco. — Juan C. Maqueda. — E. Raúl Zaffaroni. — Ricardo L. Lorenzetti. — Carmen M. Argibay.

8) CSJN “GERLERO”

Fecha: 1951

Partes: Gerlero, Joaquín Carlos v. Nación.

SUMARIOS

CONSTITUCIÓN NACIONAL - Control de constitucionalidad - Facultades del Poder Judicial

1. Las razones de equidad que fundamentan anteriores resoluciones administrativas o legislativas, en cuanto resoluciones de Poderes a quienes incumbe el manejo de los fondos públicos no bastan para sustentar una decisión análoga, por vía de sentencia judicial, pues ello tanto valdría como revisar por los jueces la forma, justicia o acierto con que los demás Poderes ejercen las facultades que les son privativas, con olvido de la constante jurisprudencia que lo veda.

Publicado: Fallos 220:383.

CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

2. Con arreglo a las disposiciones de la ley 428 y del Acuerdo General de Ministros del 14 de julio de 1931, el subcontador fiscal a quien se encomendaron formalmente funciones de contador fiscal no tiene derecho a exigir que se le pague el sueldo correspondiente a esta última categoría, aunque su actuación no haya sido breve sino de larga duración y se pretenda -sin razón- que sería ilegítimo desempeñar funciones de la aludida naturaleza sin reconocérsele la correspondiente categoría.

Publicado: Fallos 220:383.

EMPLEADOS PÚBLICOS - Principios generales

3. Las relaciones de derecho entre el Estado y el empleado público no nacen de un contrato civil de locación de servicios, sino de un acto de imperio o de mando, en virtud del cual inviste al empleado nombrado, que acepte su designación, de la función pública, reglamentada por leyes, decretos y resoluciones del Superior, que establecen sus deberes, atribuciones y derechos y que, en su conjunto, constituyen el derecho administrativo que le es aplicable. Entre tales disposiciones figuran las que determinan la remuneración de los empleados públicos, atribuida al cargo para que han sido designados y, particularmente, los decretos 10542/46 y 6046/51, que en lo referente a la retribución de los trabajos extraordinarios la limitan a los supuestos de reemplazo en cargos vacantes o cuando al titular no le corresponda liquidación de haberes; y también los preceptos que establecen la obligación, por parte del empleado, de cumplir las tareas relativas al servicio público que se le encomiendan.

Publicado: Fallos 220:383.

9) CSJN “GOTTSCHAU”

Partes: Gottschau, Evelyn P. c. Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

08/08/2006

Voces

CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES ~ CONCURSO DE OPOSICION Y ANTECEDENTES ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ CONVENCION AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS ~ DERECHOS CONSTITUCIONALES ~ DISCRIMINACION ~ EMPLEADO DEL PODER JUDICIAL ~ EMPLEADO PUBLICO ~ EXTRANJERO ~ FUNCIONARIO JUDICIAL ~ IDONEIDAD ~ IGUALDAD ANTE LA LEY ~ NACIONALIDAD ~ ORGANIZACION DE LA JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES ~ PODER JUDICIAL DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES ~ PRESUNCION ~ PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD ~ SECRETARIO DE JUZGADO ~ TRATADO INTERNACIONAL

Cita Fallos Corte: 329:2986

Hechos

Una abogada de nacionalidad alemana que residió en forma permanente en la República Argentina desde el año 1983, dónde cursó sus estudios, se presentó como postulante en un concurso para la selección de secretarios de primera instancia del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires. El pedido fue denegado por no ser argentina nativa o naturalizada. Habiendo recurrido tal denegación, ella fue confirmada por el plenario del Consejo de la Magistratura. Ante ello, la peticionaria promovió una acción de amparo sosteniendo que se violaron las normas constitucionales que protegen la igualdad de los habitantes. El amparo fue rechazado en primera y segunda instancia. Llegados los autos al Tribunal Superior de la Ciudad, éste desestimó el planteo de la actora. Interpuesto recurso extraordinario, la Corte Suprema de Justicia de la Nación lo admite y declara la inconstitucionalidad de la norma reglamentaria.

Sumarios

1 - Corresponde declarar en el caso la inconstitucionalidad del art. 10.1.4 del Reglamento de Concursos para la Selección de Secretarios del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que prevé el requisito de la nacionalidad argentina para concursar al cargo de secretario de primera instancia, ya que, sin perjuicio de la importancia que tienen las funciones que deben cumplir, ellas no implican el ejercicio de la jurisdicción en sentido estricto o, si la comprometen, es sólo en áreas muy secundarias y sujetas al control de los jueces, razón por la cual cabe descartar que su desempeño pueda per se poner en juego fines sustanciales que hacen al ejercicio de funciones básicas del Estado.

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

En "Hooft, Pedro C. F. c. Provincia de Buenos Aires", 16/11/2004, LA LEY 2005-D, 559, con nota de Adriana Tettamanti de Ramella - LA LEY 2005-B, 410, con nota de Pablo Manili - LA LEY 2005-A, 295, con nota de Mario A. Midón , sostuvo que el art. 177 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en tanto dispone el recaudo de haber nacido en territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo para poder acceder al cargo de juez de una Cámara de Apelaciones en la Provincia de Buenos Aires, establece que existen argentinos de primera clase —"nativos" y "por opción"— y otros de segunda clase —"naturalizados"—, por lo cual se presenta afectado por una presunción de inconstitucionalidad que sólo podría superarse por la prueba concluyente de que existe un sustancial interés provincial que la justifique.

(*) Informacion a la época del fallo.

2 - Es inconstitucional del art. 10.1.4 del Reglamento de Concursos para la Selección de Secretarios del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que prevé el requisito de la nacionalidad argentina para concursar al cargo de secretario de primera instancia, pues no respeta la necesidad de elegir las alternativas menos restrictivas para los derechos del postulante, siendo que pudieron instrumentarse exigencias relativas a la extensión de la residencia en el país o al lugar en el cual los estudios fueron efectuados, como modos de acreditar el arraigo al que parece apuntar.

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

En " Hooft, Pedro C. F. c. Provincia de Buenos Aires", 16/11/2004, LA LEY 2005-D, 559, con nota de Adriana Tettamanti de Ramella - LA LEY 2005-B, 410, con nota de Pablo Manili - LA LEY 2005-A, 295, con nota de Mario A. Midón , sostuvo que el art. 177 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en tanto dispone el recaudo de haber nacido en territorio argentino o ser hijo de ciudadano nativo para poder acceder al cargo de juez de una Cámara de Apelaciones en la Provincia de Buenos Aires, establece que existen argentinos de primera clase —"nativos" y "por opción"— y otros de segunda clase —"naturalizados"—, por lo cual se presenta afectado por una presunción de inconstitucionalidad que sólo podría superarse por la prueba concluyente de que existe un sustancial interés provincial que la justifique.

(*) Informacion a la época del fallo.

3 - Cuando se impugna una categoría infraconstitucional basada en el origen nacional —en el caso, art.10.1.4. del Reglamento de Concursos para la Selección de Secretarios del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires—, corresponde considerarla sospechosa de discriminación y portadora de una presunción de inconstitucionalidad que el demandado debe levantar.

4 - Para los casos en los que se impugna una norma infraconstitucional —en el caso, art.10.1.4. del Reglamento de Concursos para la Selección de Secretarios del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires—, basada en el "origen nacional" y por ende sospechosa de discriminación y portadora de una presunción de inconstitucionalidad, cabe adoptar un criterio de ponderación más exigente que el de mera razonabilidad que se utiliza cuando se impugnan normas que gozan de la presunción de constitucionalidad.

5 - Los arts. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional y 29, inc. b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Adla, XLIV-B, 1250) permiten concluir que los tratados internacionales no pueden entenderse como restrictivos de los derechos constitucionales existentes en el ordenamiento interno al momento de su sanción.

6 - El art. 16 de la Constitución Nacional no establece una equiparación rígida, como el art. 20 de la Constitución Nacional lo hace entre nacionales y extranjeros, pues impone un principio genérico —igualdad ante la ley de todos los habitantes— que no impide la existencia de diferencias legítimas.

7 - La igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución Nacional no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que en iguales circunstancias se concede a otros.

8 - El ámbito del art. 16 de la Constitución Nacional admite las gradaciones, las apreciaciones de más o de menos, el balance y la ponderación, en tanto no se altere lo central del principio que consagra, cual es la igualdad entre nacionales y extranjeros, todos ellos "habitantes de la Nación".

9 - Si los extranjeros, en su carácter de habitantes de la Nación, están, en principio, habilitados para el empleo público —art.16, Constitución Nacional—, no puede acudirse a los tratados internacionales para limitar ese derecho.

10 - Es inconstitucional del art. 10.1.4 del Reglamento de Concursos para la Selección de Secretarios del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que impone el requisito de la nacionalidad argentina para concursar al cargo de secretario de primera instancia pues, debiendo evaluarse en el caso concreto si dicha exigencia integra el concepto de idoneidad, cabe concluir que las funciones que competen al cargo, no importan el ejercicio de la jurisdicción en sentido estricto, reservada a los magistrados, o, si la comprometen, es sólo en áreas muy secundarias, sujetas siempre al control de los jueces. (Del voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda).

11 - El requisito de idoneidad para acceder a un cargo público no es una cualidad abstracta sino concreta, esto es, ha de ser juzgada con relación a la diversidad de las funciones y empleos. (Del voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda).

12 - Una reglamentación que distingue entre nacionales y extranjeros no es, en principio, inconstitucional, por lo que el legislador se encuentra habilitado a emplearla, siempre que el criterio de ponderación entre el medio elegido y los fines específicos que se persiguen con la distinción, supere el test de constitucionalidad. (Del voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda).

TEXTO COMPLETO:

Dictamen del Procurador de la Nación:

Suprema Corte:

I. A fs. 237/258 de los autos principales (a los que corresponderán las siguientes citas), el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, por mayoría, desestimó, en lo que aquí interesa, el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la sentencia de la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional local -Sala II— que rechazó in limine la acción de amparo articulada por Evelyn Patrizia Gottschau, de nacionalidad alemana, contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, tendiente a que se revoque la resolución n° 214/99 del Consejo de la Magistratura, que rechazó, a su vez, la impugnación formulada al Acta 24/99, mediante la cual le denegaron su solicitud de inscripción en el Concurso para la selección de Secretarios del Poder Judicial de la Ciudad, en razón de no cumplir con los recaudos reglamentarios previstos en la resolución 93/99, apartado 10.1.4. RC "si es argentino nativo o naturalizado".

Para así decidir, los integrantes de la mayoría, cada uno por su voto, desestimaron el recurso de inconstitucionalidad articulado, sobre la base de los siguientes argumentos:

Los doctores Casás y Conde, en similar línea argumental —con apoyo en diversas leyes que regulan situaciones que estimaron análogas al sub lite— negaron que exista desigualdad alguna o trato discriminatorio entre nacionales y extranjeros cuando se exige la calidad de argentino para ingresar a los cargos públicos, sino antes bien, estimaron que la nacionalidad es un requisito más de la idoneidad que exige el art. 16 de la Ley Fundamental para acceder a ellos. De esta forma, entendieron que una restricción basada en la nacionalidad como requisito de exclusión en un concurso para secretario judicial, no importa frustración de derechos o garantías constitucionales consagrados en la Constitución Federal ni en el Estatuto local.

El primero de los nombrados, consideró que la presente causa es distinta a la que tuvo oportunidad de dictaminar —cuando integraba este Ministerio Público— in re "Repetto" el 21 de octubre de 1987, decidida de conformidad por la Corte el 8 de noviembre de 1988 pues, en su concepto, a diferencia de la anterior, aquí está en juego el desempeño de un cargo jerárquico en "el servicio de justicia", que requiere arraigo y compromiso con la Nación para conformar la "idoneidad". Máxime, cuando importa el ejercicio de funciones trascendentes como las enumeradas en el art. 31 del Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad.

Afirmó, también, que el Consejo de la Magistratura local tiene plenas facultades para establecer los requisitos de ingreso a los cargos de la justicia, —entre ellos el de ser argentino—, toda vez que tal disposición fue emitida por un órgano constitucional en ejercicio de una competencia legítima asignada por el art. 116 inc. 5° del Estatuto Supremo local (ámbito de reserva propio), con iguales atribuciones a las que pueden corresponder a otros poderes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o a la Corte Suprema de Justicia de la Nación para dictar su "reglamento interior" y "nombrar a sus empleados" (art. 113 de la Constitución Nacional).

El doctor Muñoz, sostuvo, además, que la competencia del Consejo de la Magistratura para reglamentar el nombramiento, la remoción y el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados judiciales que no integran el Tribunal Superior local, no proviene de la ley sino de su calidad de órgano constitucional, razón por la cual, al no encontrarse sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio, puede, libremente, emitir las disposiciones que los regulen.

II. Contra tal pronunciamiento, la actora interpuso el recurso extraordinario de fs. 264/279, que fue concedido en cuanto se funda en la interpretación de cláusulas de la Constitución Nacional (arts. 16 y 20) y denegado acerca de los agravios referidos al derecho público local, a los hechos y a la prueba, sobre los que se deduce la presente queja.

III. A mi modo de ver, el recurso extraordinario ha sido mal concedido con apoyo en los fundamentos expresados por el a quo, pues, en mi concepto, no se trata aquí de examinar la inconstitucionalidad de una ley o de un reglamento a la luz de los arts. 16 y 20 de la Carta Magna Nacional, en cuanto a la igualdad de los "extranjeros" en el goce en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano, sino que el tema debatido pasa por enfrentar los actos administrativos que denegaron la inscripción de la actora en el Concurso con el derecho público local vigente en tal momento.

Desde esa perspectiva, si bien lo resuelto conduce al examen de cuestiones que atañen a normas y actos locales, ajenos como regla general a esta instancia extraordinaria (Fallos: 275:133, entre otros), en mi opinión, ello no es óbice para descalificar lo resuelto cuando, como acontece en el sub lite, se ha prescindido de dar un tratamiento adecuado a la controversia, con arreglo a las constancias de la causa y las normas aplicables (Fallos: 310:1882; 311:561, 935, 1171 y 2437; 312:177, 1058 y 1897) y que traduce una comprensión inadecuada de la ley que implica fallar en contra o con prescindencia de sus términos.

Estimo que ello es así, pues, más allá de las discrepancias suscitadas sobre la competencia del Consejo de la Magistratura local para establecer los requisitos de ingreso a los cargos de la justicia, según las facultades atribuidas por el art. 116, inc. 5° del Estatuto Constitucional de la Ciudad de Buenos Aires, la mayoría del tribunal a quo prescindió de considerar si el recaudo de ser argentino nativo o naturalizado para acceder a aquellos cargos estaba contemplado en la legislación vigente al tiempo de la inscripción, como también si del texto del Reglamento de Concursos podía inferirse que era un requisito excluyente.

En efecto, pienso que asiste razón a la apelante cuando sostiene que el juzgador no consideró el agravio expresado en torno a que el recaudo del reglamento aprobado por la resolución 93/99 del Consejo de la Magistratura de detallar: ...10.1.4 si es argentino nativo o naturalizado" no se refería a acreditar la nacionalidad sino a la de expresar el origen. Desde esa perspectiva, el tribunal omitió analizar un argumento conducente para la solución del caso que, según la apelante, le habría impedido otorgar a las normas que lo regulan (leyes 7 y 31 y el Reglamento antes mencionado) un alcance incompatible con sus términos, al deducir que de ellas el postulante se consideraba en "conocimiento y aceptación de las condiciones fijadas en el reglamento" (art. 9°, tercer párrafo de la Resolución del Consejo de la Magistratura n° 93/99) en cuanto al requisito excluyente de ser argentino.

En ese orden de ideas, considero ilustrativos los argumentos del voto de la minoría del tribunal a quo, representada por la doctora Ruiz, al expresar que "...la lectura del art. 10 del citado reglamento me lleva a la conclusión de que la inferencia del Consejo no es correcta. Los únicos requisitos que excluyen postulantes son los que están genéricamente mencionados en el art. 9 del mismo Reglamento". Es decir, que "A Gottschau no se le permitió concursar por un acto particular (...) que le aplicó un impedimento inexistente. Lo relevante en el caso, no es el tipo de impedimento de que se trata, sino la no mención (ausencia o falta) de ese impedimento en el Reglamento de Concursos" (fs. 257).

Por ser ello así, la desestimación del amparo por el juzgador, sobre la base de entender que la existencia de la restricción de la nacionalidad argentina no importa frustración de derechos o garantías constitucionales consagrados en la Constitución Federal ni en el Estatuto local, satisface sólo de manera aparente la exigencia de constituir una derivación razonada del derecho vigente con aplicación a los hechos comprobados de la causa, lo que impone su descalificación como acto judicial, con arreglo a la conocida jurisprudencia de la Corte en materia de arbitrariedad (Fallos: 311:561, 935, 1171, 1229, 1515 y 2437; 312:177, 1058 y 1897, entre otros).

IV. Por lo expuesto, opino que corresponde hacer lugar al recurso de queja, dejar sin efecto el pronunciamiento de fs. 237/258 y devolver las actuaciones al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, proceda a dictar uno nuevo con arreglo a lo expresado. — Mayo 11 de 2004. — Luis S. González Warcalde.

Suprema Corte:

A fin de evacuar la vista que se me corre en estas actuaciones, me remito a lo expresado en el acápite III de mi dictamen, emitido en el día de la fecha en la queja que corre agregada por cuerda. — Mayo 11 de 2004. — Luis S. González Warcalde.

Buenos Aires, agosto 8 de 2006.

Considerando: 1°) Que la actora, Evelyn Patrizia Gottschau, promovió acción de amparo contra la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Poder Judicial - Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires) con el objeto de que se revocara la resolución 214/99, del plenario del mencionado Consejo, que desestimó la impugnación que Gottschau formuló contra el acta 24/99, de la Secretaría de Coordinación Técnica de aquél (fs. 19/32 del expte. 6416).

La demandante, de nacionalidad alemana, estuvo radicada en forma permanente en la República Argentina desde el año 1983 y dijo haber cursado sus estudios secundarios y universitarios en nuestro país, donde obtuvo el título de abogada (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U.B.A.), en 1998, año en el que también se matriculó en el Colegio Público de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires.

En el mes de octubre de 1999, se presentó como postulante en el concurso para la Selección de Secretarios de Primera Instancia del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, pero su solicitud fue denegada, con invocación del art. 10.1.4 del Reglamento de Concursos (acta 24/99). Aquella norma establecía: "Art. 10. En la solicitud los postulantes deben acreditar el cumplimiento de los requisitos legales previstos para el cargo al que aspiren [...] 10.1.4. si es argentino nativo o naturalizado" (fs. 4). Recurrió contra la decisión, pero el plenario del Consejo de la Magistratura la confirmó (resolución 214/99), argumentando que, puesto que la solicitud que debía llenar la postulante requería la indicación mencionada en el art. 10.1.4, ello mostraba que se había establecido como condición ineludible para participar en el concurso, ser de nacionalidad argentina (fs. 12).

Contra esta última decisión la actora planteó acción de amparo, en la que sostuvo que la decisión impugnada violaba distintos preceptos constitucionales locales y nacionales que protegen la igualdad de los habitantes, cualquiera fuere su nacionalidad. Invocó también normas pertenecientes al derecho internacional de los derechos humanos y adujo que el accionar ilegítimo que cuestionaba le impedía participar no sólo en el concurso indicado sino en otros similares que pudieran abrirse, restringiendo la posibilidad de desarrollarse profesionalmente en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. Finalizó pidiendo que fuera revocada la decisión del Consejo de la Magistratura y que, de ser necesario, se declarara la inconstitucionalidad del ya citado art. 10.1.4 del Reglamento de Concursos.

2°) Que la acción de amparo fue rechazada en primera instancia (fs. 50/51 vta.), decisión que, apelada por la actora, fue confirmada por la alzada (fs. 97/100). Evelyn P. Gottschau interpuso recurso de inconstitucionalidad local que, en definitiva, fue acogido formalmente por el Tribunal Superior de la Ciudad, el que, por mayoría, desestimó el planteo de fondo de la demandante (fs. 237/258 del expte. 361/00).

Contra esa sentencia la actora interpuso recurso extraordinario federal (fs. 264/279), que fue concedido parcialmente por el a quo con fundamento en que "(D)esde la demanda ha sido invocado el derecho a la igualdad, fundado de manera directa en la Constitución Nacional (arts. 16 y 20) y la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia, por mayoría de votos de sus jueces, fue contraria al recurrente" (fs. 297).

El recurso federal fue bien concedido por el a quo, no sólo por la razón señalada en el auto de concesión —relativa al art. 14, inc. 3°, de la ley 48— sino por darse, asimismo, la hipótesis contemplada en el inc. 2° del citado precepto. En efecto, ha sido impugnada una norma local —la que exige el requisito de nacionalidad argentina— por contraria a la Constitución Nacional y la decisión ha sido en favor de su validez.

El Tribunal Superior de la Ciudad de Buenos Aires denegó, en cambio, el remedio federal intentado en la parte que contenía agravios relativos a hechos, prueba y derecho público local. Este último aspecto, motivó un recurso de hecho de la actora, por apelación extraordinaria parcialmente denegada, que la Corte, en este acto, desestima (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

3°) Que, en consecuencia, el Tribunal debe resolver si el requisito de nacionalidad argentina, que la norma local establece —según el a quo— para concursar al cargo de secretario de primera instancia, es compatible con la igualdad que aparece tutelada en los arts. 20 y 16 de la Ley Fundamental de la Nación.

Debe señalarse, primeramente, que la actora pretendió concursar para acceder a un cargo público (secretario de Primera Instancia en la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires) y, sobre esa base, concluir que no es el art. 20 de la Constitución Nacional la norma que rige el caso. En efecto, ésta señala —en la parte que interesa— que "(L)os extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes (...)".

En estas actuaciones no está comprometido ningún derecho civil de Evelyn P. Gottschau. Tampoco el de ejercer su profesión, tanto es así que aquélla está matriculada, a esos efectos, en el Colegio Público de la Ciudad de Buenos Aires. El art. 20 de la Constitución Nacional y su equiparación absoluta entre nacionales y extranjeros —en lo que hace al goce de los derechos que la norma enumera— no está en juego en autos: aquí, de lo que se trata, es del derecho a acceder a un empleo público.

4°) Que sí es aplicable, en casos como el de Gottschau, el art. 16 de la Constitución Nacional que, en lo que interesa, dispone "Todos sus habitantes [de la Nación Argentina] son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad (...)". Esta norma no establece una equiparación rígida, como el art. 20 de la Constitución Nacional, sino que impone un principio genérico (igualdad ante la ley de todos los habitantes) que no impide la existencia de diferencias legítimas. El Tribunal lo ha dicho desde antaño: la igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que en iguales circunstancias se concede a otros (Fallos: 153:67, entre muchos otros).

El ámbito del art. 16 de la Constitución Nacional admite las gradaciones, las apreciaciones de más o de menos, el balance y la ponderación. Todo ello en tanto no se altere lo central del principio que consagra: la igualdad entre nacionales y extranjeros, todos ellos "habitantes de la Nación".

5°) Que en el sub lite la ponderación del requisito de la nacionalidad argentina para el acceso a un cargo público conduce, precisamente, al examen del art. 16 de la Constitución Nacional y a la relación entre aquel requisito y el principio de idoneidad que consagra la norma constitucional. Corresponde entonces determinar si, en el caso concreto, y evaluando las funciones que competen al cargo público al que se pretende acceder, la exigencia de contar con la nacionalidad argentina integra el concepto de idoneidad y supera, con ello, el test de constitucionalidad.

Tal examen remite a la distinción entre nacionales y extranjeros, cuestión sustancialmente diferente de la que discrimina entre ciudadanos para acceder a un cargo, ya que esta última categoría presupone que se cuenta con la nacionalidad argentina, en condiciones de igualdad a priori.

6°) Que, en consecuencia, si bien corresponde aplicar un estándar intenso de control en materia de igualdad, éste no es coincidente con el efectuado en la causa "Hooft" (Fallos: 327:5118), en la que la discriminación tuvo fundamento en el origen de la nacionalidad argentina, lo que lleva ínsita su presunción de inconstitucionalidad.

La reglamentación que distingue entre nacionales y extranjeros no es, en principio, inconstitucional, por lo que el legislador se encuentra habilitado a emplearla, siempre que el criterio de ponderación entre el medio elegido y los fines específicos que se persiguen con la distinción, supere el test de constitucionalidad.

Así lo confirma lo dispuesto en el art. 23, inc. 2°, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), en tanto establece que la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y de las oportunidades a que se refiere el inc. 1° —entre ellas el acceso a las funciones públicas—, por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental o condena por juez competente en proceso penal.

También el art. 1° de la ley 23.592 impone el cese de actos discriminatorios especialmente por causas como raza, nacionalidad, religión, ideología, opinión política o gremial, sexo, posición económica, condición social o caracteres físicos, aunque sólo se concretará su descalificación y consiguiente reparación, cuando el acto reúna los extremos que hacen a la discriminación vedada por la Constitución Nacional y los pactos de igual jerarquía.

En ese marco, corresponde dirimir si la condición de argentino —ciudadanía que no están obligados a admitir los extranjeros, conforme al art. 20 de la Ley Fundamental— supone un requisito de idoneidad en relación directa con las funciones del cargo al que se pretende acceder, con justificación suficiente entre el medio elegido —requisito de nacionalidad argentina— y el fin perseguido por la norma, que debe representar algún interés estatal razonable.

Cabe recordar que, en el caso "Calvo y Pesini" (Fallos: 321:194) esta Corte ha dicho que la "idoneidad supone un conjunto de requisitos de distinta naturaleza que pueden ser estatuidos por la ley o el reglamento", a la vez que distinguió entre los que configuran exigencias genéricas —aptitud física, técnica, moral— de aquellos específicos como la nacionalidad, considerados para el ejercicio de determinadas funciones. Citando a Villegas Basavilbaso, el Tribunal sostuvo que "no se trata de una cualidad abstracta sino concreta, esto es, ha de ser juzgada con relación a la diversidad de las funciones y empleos", pauta cuya aplicación se impone en el sub lite, siempre bajo el principio rector que consagra el art. 16 de la Constitución Nacional en favor del reconocimiento pleno de los derechos de todos los habitantes, incluido el ejercicio de su profesión, como se recuerda en el fallo mencionado.

7°) Que para efectuar la evaluación "en concreto" en el caso de Gottschau, corresponde partir de la base de que —según el a quo (fs. 248)— el cargo al que aspiraba concursar la actora importaba el ejercicio de las funciones enumeradas en el art. 31 del C.C.A.T. (Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

Ahora bien, según dicha norma, las funciones del secretario de primera instancia, son:

"1. Comunicar a las partes y a los terceros las decisiones judiciales, mediante la firma de oficios, mandamientos, cédulas y edictos (...)

2. Extender certificados, testimonios y copias de actas.

3. Conferir vistas y traslados.

4. Firmar (...) las providencias de mero trámite (...)

5. Devolver los escritos presentados fuera de plazo.

6. Dentro del plazo de tres días, las partes pueden requerir al juez/a que deje sin efecto lo dispuesto por el secretario/a (...) La resolución es inapelable".

La enunciación transcripta evidencia que, sin perjuicio de la importancia que tienen las funciones indicadas, éstas no importan el ejercicio de la jurisdicción, en sentido estricto, reservada —como es sabido— a los magistrados. O, si la comprometen, es sólo en áreas muy secundarias, sujetas siempre al control de los jueces.

8°) Que por lo manifestado, y conforme el escrutinio aplicado, no es suficiente que la demandada alegue que la exigencia de nacionalidad argentina para ejercer el cargo de secretario de primera instancia es razonable o aun conveniente para la Ciudad de Buenos Aires y que, por esa única apreciación, resulta adecuada al fin perseguido y evidencia una justificación suficiente en el marco del art. 16 de la Constitución Nacional. Por el contrario, debió acreditar las razones por las cuáles era conveniente que el cargo en cuestión fuera desempeñado por argentinos.

9°) Que el Tribunal constata que la demandada se ha limitado a señalar —como también lo han hecho los jueces del a quo que formaron la mayoría— diversas normas, de jerarquía infraconstitucional, que exigen la nacionalidad para acceder a distintos empleos públicos. Es del caso subrayar que la mera existencia de esas normas nada demuestra sobre su compatibilidad con los preceptos de la Carta Magna, compatibilidad que sólo puede ser juzgada "en concreto" —como se destaca en Fallos: 321:194, considerando 8°— cuando se plantea un caso judicial de impugnación de algunas de esas normativas.

10) Que, en consecuencia, corresponde hacer lugar al recurso de la apelante y declarar la inconstitucionalidad, en el caso, de la norma local que impone el requisito de la nacionalidad argentina para concursar al cargo de secretario de Primera Instancia en los Juzgados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Por ello, oído el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja y se declara procedente el recurso extraordinario concedido, dejando sin efecto la sentencia apelada, en los términos indicados precedentemente. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación de la Nación). Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, con arreglo a lo decidido, se dicte un nuevo pronunciamiento. Notifíquese, agréguese la queja al principal y remítase. — Elena I. Highton de Nolasco. — Juan C. Maqueda.

10) CSJN “GUIDA”

Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional

02/06/2000

Voces

DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ EMERGENCIA ECONOMICA ~ EMPLEADO PUBLICO ~ EMPLEO PUBLICO ~ ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PUBLICO ~ FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO ~ IGUALDAD ANTE LA LEY ~ INDEMNIZACION ~ PLAZO ~ PODER EJECUTIVO NACIONAL ~ PRINCIPIO DE DIVISION DE PODERES ~ RATIFICACION ~ REDUCCION SALARIAL ~ REMUNERACION

Cita Fallos Corte: 323:1566

Hechos

Una agente de la Comisión Nacional de Energeía Atómica promovió demanda a efectos de que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 1º y 2º del dec. 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional en cuanto disponen la reducción de los salarios de los empleados públicos. La sentencia de Cámara, al confirmar la de primera instancia, admitió la acción de inconstitucionalidad deducida. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso recurso extraordinario federal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación revocó el fallo impugnado.

Sumarios

1 - La decisión de reducir las remuneraciones de los empleados públicos en forma generalizada frente a la emergencia económica - en el caso, mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95, Adla, LV-B, 1584 - no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado aunque tales situaciones sean reiteradas, pues ello no enerva la necesidad de conjurarlas adoptando las medidas más aptas para evitar un mal mayor.

2 - La reducción de las remuneraciones de los agentes estatales en forma temporaria mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95 -Adla, LV-B, 1584-, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no vulnera la garantía el art. 17 de la Constitución Nacional pues si bien los porcentajes de reducción -5, 10 y 15 %- traducen una sensible disminución en los salarios, ellos fueron previstos para el futuro y no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato.

3 - Dado que la intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional - en el caso, se redujeron los salarios por medio del decreto 290/95, Adla, LV-B, 1584 -, pues la Ley Fundamental sólo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la Nación, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de la Nación y los miembros del Ministerio Público - arts. 92, 107, 110 y 120 de la Constitución Nacional -, no existe un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias.

4 - La ausencia de indemnización o compensación por la reducción salarial establecida por el decreto de necesidad y urgencia 290/95 - Adla, LV-B, 1584 - no es un elemento determinante para juzgar la constitucionalidad de la norma, pues en el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza - en el ámbito de su competencia - de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones.

5 - En el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza - en el ámbito de su competencia de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer el interés público, introducir modificaciones en el contrato - en el caso, se redujeron las remuneraciones de los agentes estatales mediante el decreto 290/95, Adla, LV-B, 1584 -, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones.

6 - Las prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo permiten que el Estado pueda variar unilateralmente las condiciones del contrato de empleo público, inclusive en lo concerniente a las funciones que han sido encomendadas al agente, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable.

7 - El derecho a la estabilidad en el empleo público, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables.

8 - Toda vez que la estabilidad administrativa reconocida por el art. 14 bis de la Constitución Nacional es susceptible de limitación en supuestos de crisis económica no cabe considerar como un requisito de validez para la decisión de disminuir razonablemente las remuneraciones que deben ser atendidas con el presupuesto de la Nación - en el caso se estableció la reducción de los salarios de los empleados públicos por medio del decreto 290/95, Adla, LV-B, 1584 -, la restitución de las sumas que los agentes dejaron de percibir en una situación de emergencia.

9 - El decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584), al exceptuar a determinados sectores de la reducción salarial y prever una escala de ingresos para determinar los aportes de los agentes estatales, no viola la garantía de igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución Nacional, pues si bien la Cámara resolvió que los empleados con ingresos menores sufren un mayor peso en la disminución con respecto a otros que se ubican en una escala superior, debe tenerse en cuenta que el límite está dado por el monto mínimo de la escala, arts. 2º y 3º del decreto citado.

10 - El decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584), al exceptuar a determinados sectores de la reducción salarial y prever una escala de ingresos para determinar los aportes de los agentes estatales, no viola la garantía de igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución Nacional, pues dicha garantía consiste en conceder un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto no se formulen distinciones con criterios arbitrarios, de favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución.

11 - La posibilidad que concede el art. 25 del decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) al Poder Ejecutivo de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen permite atenuar las reducciones de un modo general, o bien eximir sólo al personal que considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado, no evidencia un vicio de persecución o indebido privilegio a algún sector de los asalariados estatales, pues constituye un margen de discreción otorgado en base a criterios de mejor servicio.

12 - La ratificación del decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) - que dispone la reducción de los salarios de los empleados públicos - mediante la ley 24.624 (Adla, LVI-A, 59) traduce el control que compete al Congreso de la Nación con respecto a su regularidad - conforme al art. 99, inc. 3° de la Constitución Nacional -, pues demuestra que el tema fue considerado por ambas cámaras, las que se pronunciaron de manera coincidente con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo para enfrentar la crisis.

13 - La omisión del plazo de duración de la medida dispuesta por el decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) que reduce las remuneraciones de los empleados públicos, no es un elemento descalificante de la validez de la norma pues la evolución de la crisis de la economía y su prolongación en el tiempo no puede ser fijada de antemano en un número preciso de años o de meses.

14 - La facultad que concede el art. 25 del decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones en la medida en que se superen las causales que le dieron origen - en el caso, mediante el decreto 1421/97, Adla, LVIII-A, 129, se dispuso derogar a partir del 1 de enero de 1998 la medida cuestionada -, importa la previsión concreta del cese de las medidas de emergencia y, por ende, la posibilidad de verificar el ejercicio razonable de esa facultad.

15 - La competencia legislativa para regular la materia que aborda el decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584) - reducción de salarios de los empleados estatales - no importa desconocer la proximidad del Poder Ejecutivo con esas cuestiones, en su carácter de jefe de la administración pública que ostenta el presidente de la Nación. (Del voto del doctor Fayt).

16 - El carácter de responsable político de la administración general del país que ostenta el presidente de la Nación - art. 99, inc. 1º de la Constitución Nacional - y en virtud del cual se encuentra facultado para el dictado de decretos de necesidad y urgencia en casos como el del decreto 290/95 cuestionado (Adla, LV-B, 1584), no ha sido desconocido por el constituyente de 1994 que, por respeto al principio republicano de gobierno ha establecido la necesaria intervención del Congreso, para que, conjurado el peligro de la ineficacia, otorgue legitimidad a este tipo de decretos - art. 99, inc. 3º, último párrafo de la Constitución Nacional -. (Del voto del doctor Fayt).

17 - La regulación minuciosa a una facultad del Poder Ejecutivo - dictar decretos de necesidad y urgencia - que por definición se considera existente y que incluye la necesidad de que el Congreso manifieste su voluntad en forma positiva - art. 82 de la Constitución Nacional -, no implica que la ausencia de reglamentación legal del art. 99, inc. 3º de la Ley Fundamental, deje inerme a la sociedad frente a las situaciones que el propio texto constitucional prevé como excepcionales y, por tanto, merecedoras de remedios del mismo carácter. (Del voto del doctor Fayt).

18 - En el caso del decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584), el Congreso nacional, haciéndose cargo de su necesaria intervención en cuestiones de hondo y sensible contenido social, asumió la función legitimadora de la medida por medio de la ley 24.624 (Adla, LVI-A, 59), con lo que quedó satisfecho el recaudo constitucional establecido por el art. 99, inc. 3º de la Ley Fundamental. (Del voto del doctor Fayt).

19 - Toda vez que el decreto 1085/96 dejó sin efecto todas las excepciones reguladas por normas posteriores al decreto 290/95 (Adla, LVI-D, 4760; LV-B, 1584) y restableció la reducción original en los salarios del sector público nacional, no existen situaciones de privilegio que fundamenten una violación a la garantía de igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución Nacional. (Del voto del doctor Fayt).

20 - Dado que la Constitución Nacional no asegura la intangibilidad de las remuneraciones de los agentes de la Administración Pública, éstos carecen de un derecho subjetivo al mantenimiento de su monto, debiendo tolerar reducciones que ante situaciones excepcionales de crisis como las que motivaron el dictado del decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584), no alteren la sustancia de su derecho a la retribución, pues, si bien el salario goza de la garantía establecida por el art. 17 de la Constitución Nacional, sufre las limitaciones reconocidas como válidas en supuestos de emergencia. (Del voto del doctor Fayt).

21 - La cuestión relativa al decreto de necesidad y urgencia 290/95 (Adla, LV-B, 1584) no es materialmente legislativa, pues trata de la reducción en ciertos niveles de la remuneración del personal del sector público sin exceder el marco legislativo dado por el presupuesto que corresponde a la administración general, cuyo establecimiento es atribución del Congreso conforme al art. 75, inc. 8º de la Constitución Nacional. (Del voto del doctor Belluscio).

22 - El derecho de los agentes estatales a una remuneración justa no significa el derecho a un escalafón pétreo, pues la autoridad administrativa puede dictar normas en la materia en ejercicio de facultades enmarcadas en el art. 99, inc. 1º de la Constitución Nacional, por lo cual el monto del sueldo puede ser modificado por la administración pública en virtud de esta prerrogativa exorbitante del derecho privado, en tanto no lo altere sustancialmente de modo tal que resulte insuficiente para que el funcionario o empleado afronten las exigencias del costo de vida. (Del voto del doctor Belluscio).

23 - La reducción de las remuneraciones que se fijan en las escalas del art. 2º del decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584), si bien traducen una sensible disminución en salarios de alta significación económica, no reviste una magnitud que permita considerar alterada la sustancia de la relación de empleo público, ni la ruptura del equilibrio entre los servicios prestados y el sueldo pertinente, a lo que se agrega su carácter excepcional y transitorio, por lo cual el decreto citado fue dictado válidamente de acuerdo con las facultades del Poder Ejecutivo previstas por el art. 99, inc. 1º de la Constitución Nacional. (Del voto del doctor Belluscio).

24 - El decreto 290/95 no lesiona la garantía de igualdad, pues se aplica al personal del sector público nacional comprendido en los alcances del art. 8º de la ley 24.156 (Adla, LV-B, 1584; LII-D, 4002), incluido el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nación, las empresas y sociedades del Estado y las entidades bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (art. 1º) - excluyendo a los jueces y miembros del Ministerio Público, que tienen garantizada la intangibilidad de sus remuneraciones por los arts. 110 y 120 de la Constitución Nacional -, siendo que las excepciones complementarias - derogadas posteriormente - eran distinciones que podían justificarse en criterios de discrecionalidad del Poder Ejecutivo. (Del voto del doctor Belluscio).

25 - El decreto 290/95 de necesidad y urgencia (Adla, LV-B, 1584) no vulnera el derecho de propiedad garantizado por el art. 17 de la Constitución Nacional, pues la disminución general de los sueldos reposa en una escala porcentual no confiscatoria, que deja intactos los emolumentos de quienes perciben hasta dos mil pesos y afecta con alícuotas entre el cinco y el quince por ciento a las remuneraciones superiores, y exceptúa de la reducción sólo a aquellas que la Constitución garantiza la estabilidad. (Del voto del doctor Boggiano).

26 - En una situación de estabilidad monetaria como la que se mantuvo a partir de 1991, es posible evaluar el costo razonable de la actividad laboral de los empleados públicos, lo que autoriza, como en el caso del dictado del decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584), a una juiciosa disminución de los emolumentos con el fin de mantener el equilibrio entre los servicios prestados y el sueldo pertinente. (Del voto del doctor Boggiano).

27 - La necesidad y urgencia invocadas para dictar el decreto 290/95 fueron convalidadas por el Congreso diez meses después con el dictado de la ley de presupuesto 24.624 (Adla, LV-B, 1584; LVI-A, 59), cuyo art. 18 ratificó el decreto citado, y se corroboran, además, con otra limitación concordante consistente en la suspensión transitoria del pago de mayores remuneraciones escalafonarias. (Del voto del doctor Boggiano).

28 - Si bien en la relación de empleo público el Estado goza de prerrogativas exorbitantes del derecho privado, ellas encuentran su límite en la imposibilidad de modificar el contrato hasta desvirtuarlo en su significación económica, ya sea porque deja de expresar un valor retributivo razonable en función del cargo que desempeña el agente, o porque la disminución salarial importa la pérdida de su posición jerárquica o escalafonaria. (Del voto del doctor Bossert).

29 - La intangibilidad de las remuneraciones prevista por los arts. 92, 107, 110 y 120 de la Constitución Nacional que tienden a garantizar que ninguna autoridad de turno pueda hacer mermar a otra, afectando así la independencia de los poderes del Estado, debe ser interpretada armónicamente con el art. 16 de la Ley Fundamental, por lo cual si no existe un propósito persecutorio, ni se lesiona tal independencia, no corresponde invocar el privilegio frente a casos de grave emergencia, como cuando la situación económico-financiera del sector público hace necesario adoptar severas medidas de aplicación excepcional a efectos de adecuar el déficit fiscal, debiendo alcanzar a todos los sectores de la población. (Del voto del doctor Vázquez).

30 - El decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584) no puede considerarse de carácter autónomo en la parte que redujo los salarios de los empleados públicos, pues fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con exclusivo fundamento en el inc. 3º del art. 99 de la Constitución Nacional según surge de los arts. 31 y 32 de la citada norma. (Del voto en disidencia del doctor Petracchi).

31 - El decreto 290/95 no puede ser considerado como un decreto autónomo, pues la reducción de salarios dispuesta implica una modificación del gasto público previsto en el presupuesto que sólo podía realizar el Poder Ejecutivo, según la facultad conferida por el art. 37 de la ley 24.156, de acuerdo con un procedimiento especial establecido por el decreto reglamentario 2666/92 (Adla, LV-B, 1584; LII-D, 4002; LIII-A, 83) y que no fue cumplido por la norma cuestionada, como tampoco se realizó ninguna "distribución" entre partidas - restando de un lado y sumando en otro - para considerar cumplida la finalidad tenida en cuenta por la reglamentación. (Del voto en disidencia del doctor Petracchi).

32 - Dado que el Poder Ejecutivo Nacional no dictó el decreto 290/95 (Adla, LV-B, 1584) - que dispone la reducción de los salarios del sector público - en uso de la competencia delegada por el Congreso en el art. 37 de la ley 24.156 sino en ejercicio de las pretendidas facultades del art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional, cabe concluir que sus cláusulas son nulas de nulidad absoluta hasta la entrada en vigencia de la ley 24.624 que convalidó dicho decreto (Adla, LV-B, 1584; LII-D, 4002; LVI-A, 59). (Del voto en disidencia del doctor Petracchi).

33 - Al no haberse sancionado la ley especial exigida por el art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional que haga operativo su articulado, no puede cumplirse la "subetapa" legislativa prevista por dicha norma, lo cual determina la imposibilidad del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia. (Del voto en disidencia del doctor Petracchi).

34 - La ratificación efectuada por el Congreso del decreto 290/95 - por el art. 18 de la ley 24.624 - (Adla, LV-B, 1584; LVI-A, 59) sólo puede tener efecto desde la entrada en vigencia de dicha ley pues un decreto de necesidad y urgencia que no haya cumplido con los requisitos del inc. 3º del art. 99 de la Constitución Nacional - como ocurre en el caso - es nulo de nulidad absoluta y no puede ser subsanado mediante una ley posterior que tenga efecto retroactivo (Del voto en disidencia del doctor Petracchi).

TEXTO COMPLETO:

Dictamen del Procurador General de la Nación:

Considerando: I. A fs. 2/6 y vta., Liliana Guida, agente de la Comisión Nacional de Energía Atómica, promovió demanda a efectos de que se declare la inconstitucionalidad y nulidad de los arts. 1º y 2º del dec. 290/95 del Poder Ejecutivo Nacional, toda vez que, al disponer la reducción de los salarios de los empleados públicos, resultan nulos de nulidad absoluta, por vulnerar los arts. 14 bis, 16 y 17 de la Constitución Nacional.

Fundó la inconstitucionalidad en que el citado decreto afecta - a su juicio - el derecho a una retribución justa, consagrado en la Ley Fundamental, ya que si bien no existe un derecho adquirido a una determinada modalidad salarial, ello es así siempre y cuando las modificaciones que se introduzcan para el futuro sean razonables en su composición, no disminuyan la remuneración ni impliquen la desjerarquización del funcionario.

Dijo que también vulnera el principio de igual remuneración por igual tarea, porque discrimina entre los empleados del sector público, ya que el dec. 397/95 excluyó a los agentes del Estado comprendidos en la ley de contrato de trabajo. Por otra parte, produce desigualdad por las escalas de reducción que establece, en la medida que no guardan proporción con la incidencia con que afectan al salario de bolsillo entre miembros de los distintos tramos que prevé.

Agregó que afecta, asimismo, la garantía de estabilidad del empleado público, ya que el art. 16 del dec. 1787/80 - reglamentario del régimen jurídico básico de la función pública, aprobado por la ley 22.140 - establece que dicho derecho comprende, entre otros aspectos, el de conservar la retribución correspondiente.

Sostuvo que el principio de igualdad frente a las cargas públicas se ve desnaturalizado por el decreto cuestionado, pues la disminución en el salario no constituye una razonable discriminación objetiva, toda vez que no resulta constitucional establecer un impuesto o una carga donde no existe capacidad contributiva. Esto es así porque, el retraso en el poder adquisitivo de los empleados públicos, determina que dicho sector no sea el más capacitado para hacer frente a la carga fiscal que se les impone, ni el adecuado para restablecer la liquidez financiera, tal como lo afirma la norma en crisis.

El derecho de propiedad también se encuentra afectado por el dec. 290/95 - dijo con cita de precedentes de la Corte -, porque los salarios se encuentran tutelados desde que fueron devengados y desde que el agente prestó el servicio.

II. A fs. 39/59, el Estado nacional (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) contestó la demanda y solicitó su rechazo.

Luego de exponer distintas consideraciones acerca de los reglamentos de necesidad y urgencia, afirmó la constitucionalidad de la norma impugnada, por cuanto se observaron los requisitos que impone el art. 99, inc. 3º, de la Ley Fundamental, en cuanto a la existencia de "circunstancias excepcionales" que hicieron imposible seguir los trámites ordinarios previstos para la sanción de las leyes y a las materias vedadas a este tipo de instrumentos. Señaló, en lo que respecta a la intervención obligada del jefe de gabinete de ministros en el refrendo de los decretos de necesidad y urgencia y en su sometimiento a la Comisión Bicameral, que la disposición transitoria duodécima contempla expresamente situaciones como la del "sub examine", puesto que el dec. 290/95 fue dictado en febrero de 1995 y, para esa fecha, anterior al 8 de julio del mismo año, las facultades del jefe de gabinete eran ejercidas por el presidente de la República. Acerca de la actuación de la Comisión Bicameral - o de la sanción de la ley especial que regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso - sostuvo que se trata de actos del Poder Legislativo, cuya postergación no puede importar desmedro de las facultades del Poder Ejecutivo para dictar decretos de la especie en cuestión, ya que de otro modo, por la simple inacción de aquél, al no crear la comisión o sancionar la ley indicada, impediría la actuación del órgano ejecutivo, cuando ello no ha sido la intención del constituyente.

Alegó que la norma es de orden público, que actúa como verdadero mandato imperativo para los jueces que deben aplicarla de oficio, tal como sucede con otras normas que también citó a modo de ejemplo.

Por último, en el capítulo que denominó "Atribuciones del Poder Ejecutivo en materia salarial", señaló que no existe norma constitucional o legal que prohíba al Estado disminuir las remuneraciones futuras de sus agentes, ni autorización exclusiva al Congreso para modificar los sueltos de los empleados del sector público. Al respecto, indicó, por un lado, que éstos no tienen un derecho subjetivo a que se les mantenga el nivel de las remuneraciones, porque no existe norma que se lo reconozca o garantice y, por el otro, que el Poder Ejecutivo es competente para disponer la reducción de los sueldos del sector público, en su carácter de jefe de la administración y responsable político de la administración general del país.

En este orden de ideas, expresó que los agentes estatales cualquiera sea la relación que los vincule con el Estado, tienen un derecho subjetivo al sueldo y demás retribuciones, de acuerdo con la remuneración que establezca la ley, ordenanza o reglamento vigente al tiempo en que se produjo la prestación del servicio. Pero otra cosa es el derecho a la inamovilidad o intangibilidad del sueldo, que solamente poseen los funcionarios a los cuales la Constitución y las leyes se lo han reconocido expresamente (v.gr. jueces y miembros del Ministerio Público y, en algunos supuestos, los ministros del Poder Ejecutivo) y no alcanza a los demás agentes del Estado. Así se ha expedido - dijo - la doctrina nacional, que reconoce la posibilidad de disminuir los sueldos estatales para el futuro, en la medida que ello sea razonable y se aplique en forma general.

Otro aspecto esencial de la cuestión es - según afirmó - determinar la competencia del órgano encargado de fijar los sueldos del personal estatal. Aquí se presentan tres situaciones: la primera es la asignación de la retribución a un cargo; la segunda, es el incremento de esa retribución y, la tercera, es su disminución. Las dos primeras medidas deben ser adoptadas por el Poder Legislativo, porque implican erogaciones, mientras que la última, por tratarse de un acto de administración, es competencia del Poder Ejecutivo, quien debe administrar el Estado con los recursos autorizados por la ley de presupuesto y efectivamente recaudados, que limitan sus posibilidades de disposición:

III. A fs. 111 / 114 y vta., la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de la magistrada de la instancia anterior, que - a fs. 68/69 - declaró la inconstitucionalidad del sistema implementado por el dec. 290/95 (ratificado por la ley 24.624), en tanto redujo la remuneración y liquidación final de haberes de la actora y ordenó a la autoridad competente el reintegro de los importes descontados con imputación al decreto en cuestión.

Para así resolver, el a quo se remitió a la decisión adoptada en otra causa similar. En esa oportunidad, examinó la validez de los reglamentos de necesidad y urgencia y llegó a la conclusión que - en el caso del dec. 290/95 - el Poder Ejecutivo ni siquiera invocó la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes, así como que, si bien es dable reconocer en la relación jurídica de empleo público la facultad de modificar el régimen vigente, ello tiene su contrapartida en la debida indemnización de los perjuicios que puedan producirse, circunstancia que, en el caso, no fue prevista, ya que no surge del decreto cuestionado que se hayan modificado las condiciones de la prestación a cargo de los agentes.

Entendió también que la norma vulnera el derecho de propiedad, protegido por el art. 17 de la Constitución Nacional, pues la reducción dispuesta no sólo carece de limitación temporal, sino que, además, es definitiva, dado que no prevé ninguna forma de devolución de las sumas descontadas, circunstancia que la asemeja a un recurso de naturaleza tributaria, en la medida que se trata de una imposición coactiva de dinero impuesta por el Estado y que, como tal, se encuentra prohibida por el art. 99, inc. 2° [sic], de la Ley Fundamental.

Por otra parte, las disposiciones que se dictaron en su consecuencia excluyendo a ciertos sectores del personal estatal de la detracción impuesta (decretos 397/95 y 447/95 y res. 133/95 de la Secretaría de Hacienda), constituyen una afectación ilegítima del principio constitucional de igualdad. A ello debe agregarse que la propia escala prevista en el art. 2º del decreto, con la aclaración del art. 3º, es inequitativa, en tanto puede resultar que agentes con menores ingresos sufran descuentos mayores a los que les correspondan a empleados de más alta remuneración.

Finalmente, sostuvo que la ratificación legislativa prestada a través de la ley de presupuesto, no modifica la solución, ya que si bien ello remedia el defecto de origen, no purga los vicios que afectan la decisión, en especial, los referidos a la violación del derecho de propiedad y a la garantía de igualdad.

IV. Disconforme con tal pronunciamiento, el Estado nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 118/130 y vta., fundado en la existencia de cuestión federal, gravedad institucional y grave y manifiesta arbitrariedad.

Ante todo, sostiene que el razonamiento del a quo se apoya en una premisa falsa, que es la de suponer que el Poder Ejecutivo carece de atribuciones para disminuir en forma general la remuneración de los agentes del sector público. De ahí que la conclusión a la que arriba es contraria a derecho.

Ello es así, en su opinión, porque no existe norma alguna que prohíba al Estado actuar del modo en que lo hizo, ni atribución exclusiva al Congreso para modificar los sueldos del personal estatal, y la prueba de ello es - a su entenderla falta total de invocación de una norma que sirva de sustento a la afirmación implícita que contiene el fallo, en el sentido que el Poder Ejecutivo carece de aquella facultad.

Reitera los conceptos que expuso en anteriores oportunidades, en cuanto a que una cosa es el derecho al sueldo y otra a su intangibilidad, que alcanza solamente a aquellos funcionarios a los cuales la Constitución y las leyes les han otorgado expresamente esa garantía. Recuerda cómo la doctrina nacional acepta la posibilidad de disminuir las remuneraciones de los agentes del sector público, ya sea que se enrole en la teoría contractual o en la reglamentaria de la relación de empleo público.

Señala, también, que el marco normativo en el cual el Poder Ejecutivo puede desenvolverse en esta materia está constituido por las leyes 23.928, de convertibilidad, que prohíbe al gobierno nacional emitir moneda sin respaldo de oro o divisas; 24.156, de administración financiera, que establece criterios estrictos de financiamiento genuino de los gastos que demande la administración del sector público nacional y 24.144, que atribuye al Banco Central de la República Argentina la misión primaria y fundamental de preservar el valor de la moneda.

En este contexto, ante el hecho público y notorio de la crisis económica mexicana que se produjo en esa época y proyectó sus efectos en todos los países latinoamericanos, los ingresos fiscales fueron inferiores a los presupuestados y existieron dificultades para recurrir al endeudamiento para afrontar el déficit. En tales condiciones - y con el fin de impedir efectos irreparables en la economía, que perjudicaran directamente a la sociedad y al Estado -, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el dec. 290/95 de reducción del gasto público, que, con carácter excepcional y transitorio, dispuso una reducción en los niveles salariales de todo el personal de la Administración Pública, centralizada y descentralizada y de los Poderes Legislativo y Judicial, con exclusión del amparado en los arts. 110 y 120 de la Constitución Nacional.

Sin embargo - continúa diciendo -, el citado decreto no se limitó a disminuir los haberes del personal estatal, sino que se extendió a todos los sectores y actividades públicas, ya que dispuso una reducción en los créditos sobre bienes de consumo, servicios no personales, pasajes, viáticos, maquinaria y equipos, bienes de uso y transferencias, es decir, se trata de una medida general de contención del gasto, adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional, como jefe y responsable de la administración general del país, para sortear una crisis económico-financiera.

Afirma el recurrente que el dec. 290/95 tiene una doble naturaleza jurídica, pues algunas de sus disposiciones son propias de un Decreto de necesidad y urgencia, mientras que otras son de un decreto ordinario del Poder Ejecutivo. Entre las primeras, se encuentran las modificaciones a las convenciones colectivas de trabajo para los empleados del sector público y las de reforma a la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina; entre las segundas, las relativas a la disminución del gasto público, incluida la rebaja de salarios.

No obstante ello, su dictado se debe, en ambos casos, a razones de necesidad y urgencia y sus disposiciones regirán mientras subsista la situación que lo determinó. Así, el Poder Ejecutivo debió efectuar necesariamente las economías que dispuso por el decreto en cuestión, y debió hacerlo con la premura del caso, porque los acontecimientos lo exigían. Pero, también, invocó aquella causa para justificar la adopción de disposiciones de carácter legislativo que contiene el decreto, en cuanto no era posible esperar el trámite ordinario para la sanción de las leyes.

En cuanto al desarrollo de los agravios que esgrime, éstos pueden resumirse de la siguiente manera:

a) El a quo se equivocó al sostener que el Poder Ejecutivo no invocó, en los considerandos del decreto, la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios para el dictado de una ley que disponga la reducción de los sueldos, porque, de acuerdo con lo ya indicado, no era necesario el dictado de un decreto de necesidad y urgencia para adoptar tal medida, toda vez que aquél lo puede disponer por medio de un decreto ordinario y además, porque no es indispensable explicar detalladamente esa imposibilidad, sino que es suficiente con invocar las razones de donde resulta la urgencia, cosa que sí lo hizo de manera elocuente.

b) Los agentes del sector público, si bien tienen derecho a recibir una retribución por los servicios que prestan al Estado, no tienen un derecho subjetivo a la intangibilidad de sus remuneraciones en el futuro, pues no existe norma que así lo reconozca. Por ello, el dec. 290/95 no contempla una indemnización para los agentes a los que afecta. También cuestionó el fallo en cuanto exigió - como requisito de legalidad de la medida - una disminución en las prestaciones a cargo del agente, porque la Administración tiene derecho a introducir modificaciones por razones de interés público en los contratos administrativos que celebra.

c) Yerra el a quo al exigir un plazo para la medida de emergencia, porque no es necesaria su determinación de manera expresa, ya que la rebaja, al ser transitoria, se mantiene mientras dura la situación de desequilibrio fiscal por la disminución de la recaudación tributaria y la imposibilidad de recurrir al endeudamiento, pero cuando ella desaparece, también cesan los efectos de la medida.

d) Contrariamente a lo que afirma el a quo, el decreto no tiene naturaleza tributaria, porque los impuestos son cargas establecidas por ley que se imponen a todos los habitantes para solventar los gastos generales e indeterminados del Estado y se determinan por la capacidad contributiva, circunstancias que no rodean a la rebaja salarial que establece el decreto.

e) Tampoco se afecta el principio de igualdad ante la ley, porque se trata de una disposición de carácter general y las excepciones que contempla se encuentran justificadas por razones de política social, sin que puedan considerarse discriminatorias, irrazonables o inspiradas en fines de ilegítima persecución o indebido privilegio.

V. Ante todo, cabe señalar que el dec. 1421/97 dispuso dejar sin efecto, "a partir del 1 de enero de 1998, las disposiciones contenidas en los arts. 1° y 2° del dec. 290/95, ratificado por el art. 18 de la ley 24.624 y normas modificatorias, complementarias y aclaratorias", motivo por el cual la norma cuestionada en autos ya no se encuentra vigente, circunstancia que obliga a examinar si todavía resulta útil y posible una declaración del Tribunal, máxime cuando es conocida la jurisprudencia que señala: "Dado que la Corte debe atender a las circunstancias existentes al momento de la decisión, sólo puede conocer en juicio ejerciendo sus atribuciones jurisdiccionales cuando se somete a su consideración un caso y no una cuestión abstracta" (Fallos: 318:2438, entre muchos otros).

Sin embargo, entiendo que en casos como el de autos - en donde se discute la constitucionalidad de los arts. 1º y 2º del dec. 290/95 -, no puede aplicarse la jurisprudencia que se desprende de Fallos: 311:2338, 2385; 312:451, 1706; 318;2438, entre otros (en cuanto a que resulta inoficioso pronunciarse sobre la validez constitucional de una norma cuando fue derogada por otra), toda vez que, si bien el decreto en crisis fue derogado, ello no significa que - en el "sub lite" - no exista interés concreto en expedirse sobre los efectos jurídicos que produjo la norma en cuestión, durante el tiempo en que estuvo vigente.

Así lo pienso, porque tanto la actora como la demandada poseen suficiente interés jurídico para obtener un pronunciamiento judicial sobre la legitimidad de los descuentos que dispuso el citado decreto, a partir del mes de marzo de 1995 y que, con algunas excepciones - v.gr. decisión administrativa 1/96 y las distintas normas dictadas en su consecuencia, dec. 1085/96 -, se mantuvo hasta el 31 de diciembre de 1997, en la medida que su derogación no satisface la pretensión esgrimida por aquellas (conf. doctrina de Fallos: 316:3200).

Precisamente, en este último precedente, el tribunal sostuvo que la acción declarativa de inconstitucionalidad promovida contra diversas normas provinciales, había perdido objeto actual ante el dictado de otras disposiciones que permitían, al actor, realizar los actos prohibidos por aquellas que tachaba de inconstitucionales y, por lo tanto, resultaba inoficioso pronunciarse sobre la cuestión constitucional. Sin embargo, admitió el reclamo por los daños y perjuicios que le ocasionaron al actor las normas cuya invalidez no declaró (conf. consids. 5° y 6° del fallo citado). En similar sentido se pronunció en Fallos: 322:1726 y en el voto disidente de los ministros Moliné O'Connor y López en Fallos: 318:920 (con remisión al dictamen del procurador general, doctor Enrique Petracchi, de Fallos: 291:133 y a Fallos: 316:1673).

En atención a lo expuesto, considero que el gravamen que irroga la sentencia recurrida torna útil una resolución de la Corte y las cuestiones debatidas en el "sub discussio" habilitan la admisión formal del recurso extraordinario, máxime cuando, para arribar a una solución, es necesario establecer la inteligencia de normas federales (dec. 290/95, ratificado por ley 24.624) y la sentencia de Cámara fue contraria a la pretensión esgrimida por el apelante con fundamento en ellas (art. 14, inc. 3º, ley 48).

VI. Sentado lo anterior - y antes de entrar al tema de fondo -, creo necesario señalar que, en el "sub judice", se encuentra fuera de discusión todo lo relativo al procedimiento de emisión de los reglamentos de necesidad y urgencia, que exige el art. 99, inc. 3º, de la Constitución Nacional. Ello es así, porque la Cámara, pese a la forma expositiva un tanto confusa que utilizó en el decisorio recurrido, tomó en cuenta que el Poder Legislativo ratificó - mediante el art. 18 de la ley 24.624 - el dec. 290/95 y, ello "remedia el defecto de origen".

También me parece innecesario abordar el examen del tema que propone el recurrente, en cuanto a si es el Poder Ejecutivo o el Legislativo el órgano constitucionalmente habilitado para disponer medidas como las contenidas en el decreto cuestionado, toda vez que ello no es materia de discusión en autos y, si bien puede ser objeto de un debate académico o doctrinario, no tiene relevancia para la resolución de la presente litis.

En efecto, aun cuando - por vía de hipótesis - se admitiera la postura del recurrente, respecto a que el presidente de la Nación posee tal atribución, conferida por el art. 99, inc. 1°, de la Constitución Nacional, lo cierto es que, en el caso examinado, ha sido el Congreso el órgano que intervino en la decisión, desde que la ratificó, sin ningún tipo de exclusión en cuanto a las materias que regula (art. 18, ley 24.624). Si, en cambio, se tomara la posición contraria, resulta que, en definitiva, este último órgano fue quien adoptó la medida. Es decir que, en cualquiera de los dos supuestos, si se concluyera que el Estado puede disminuir los sueldos del personal del sector público, la medida contaría con respaldo constitucional.

Por otra parte, si todavía subsistiera interés en dilucidar el tema, a efectos de determinar a partir de cuándo se produjeron las consecuencias jurídicas de la decisión, cabe recordar que, en el caso, el a quo descalificó al decreto por los vicios intrínsecos que le adjudicó y no por su origen, ya que lo consideró ratificado por el Poder Legislativo, sin que ello le irrogue perjuicios a la demandada.

VII. Así planteada la situación, corresponde examinar los agravios esgrimidos contra la sentencia de fs. 111/114 y vta., en cuanto resuelve la inconstitucionalidad del dec. 290/95 porque afecta las garantías constitucionales de igualdad y propiedad.

Ello requiere, en mi opinión, determinar si el Estado tiene atribución para reducir los salarios de sus agentes y, en caso afirmativo, en qué medida y con qué límites.

Cabe señalar al respecto que, sin dejar de reconocer lo excepcional de una medida de esa índole, y con independencia de la caracterización que se le asigne a la relación de empleo públicoglamentaria: de ahí la posibilidad de ser modificado en cualquier momento, para el futuro. Comparto esta solución, pero disiento totalmente en sus fundamentos. El sueldo puede ser modificado en su monto, porque, precisamente, en la especie se trata de un contrato 'administrativo' stricto sensu, a cuyo respecto, entre las prerrogativas de la Administración Pública, está la de 'modificar' el contrato dentro de ciertos límites..." (Miguel S. Marienhoff, "Tratado de Derecho Administrativo", t. III-B, ps. 271/272, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1970). Por su parte, Diez - que adopta la tesis reglamentaria - también se expide en forma coincidente: "el sueldo es el mismo para todos los agentes de la misma categoría, y puede ser modificado en todo instante por nuevas medidas reglamentarias, sin que el funcionario en servicio pueda hacer valer pretendidos derechos adquiridos" y continúa más adelante: "el sueldo [...] es un 'status' objetivo, legal o reglamentario, y por lo tanto puede ser modificado en cualquier momento por la ley o por el reglamento en su 'quantum' o en su modalidad. De ahí, entonces, que la reducción de los sueldos a todos los titulares de determinada función o para la totalidad de las funciones, no puede ser cuestionada por los agentes públicos. Por consiguiente, en todo momento la ley puede reducirlo para el futuro, pero desde el momento en que el sueldo haya sido devengado tiene carácter de derecho adquirido y no puede reducirse" (Manuel M. Diez, "Derecho Administrativo", t. III, ps. 493 y 496, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1967) ; mientras que Bielsa señala: "el sueldo es derecho patrimonial [...] Puede ser aumentado o disminuido con excepción de los que la Constitución prohíbe aumentar o disminuir" (Rafael Bielsa, "Derecho Administrativo", t. III, p. 175, 6ª edición, Ed. La Ley, Buenos Aires).

Tal como se puede apreciar, la respuesta a la cuestión planteada es afirmativa, reitero, cualquiera sea la posición doctrinaria que explique la naturaleza jurídica de la relación de empleo público. En efecto, si se la considera una especie del género contrato administrativo, se trataría del ejercicio del "ius variandi" que, con ciertos límites, se admite como prerrogativa del Estado; mientras que, si se le otorgara naturaleza reglamentaria o estatutaria, entonces, también se podría adoptar esta medida para el futuro, porque "nadie tiene derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos ni a su inalterabilidad" (Fallos: 315:839, 2769, 2999; 316:204, 2483; 318:1237, 1531, entre muchos otros). Así también parece entenderlo la cámara cuando, a fs. 113 (punto 8), reconoce que el Estado puede unilateralmente introducir modificaciones en la relación de empleo público, aunque exige, para ello, una indemnización.

De ahí que, en mi opinión, deben admitirse los agravios del recurrente en este sentido y declarar la legitimidad de la medida adoptada por el dec. 290/95, ratificado por la ley 24.624.

VIII. No obstante lo expuesto, todavía resta por examinar con qué límites jurídicos pueden adoptarse tales modificaciones, ya que ello se relaciona directamente con los vicios que la cámara le asignó al decreto cuestionado, en la medida que - dijo - afectó garantías constitucionales.

A mi modo de ver, asiste razón al recurrente cuando afirma que aquél no vulnera el principio de igualdad ni el derecho de propiedad de la actora. Así lo pienso, porque se aplica al "personal del sector público nacional comprendido en los alcances del art. 8° de la ley 24.156, incluido el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nación, las empresas y sociedades del Estado y las entidades bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" (art. 1°), y sólo quedan excluidos los jueces y miembros del Ministerio Público, que tienen garantizada la intangibilidad de sus remuneraciones por expresa disposición de la Constitución Nacional (arts. 110 y 120).

Es decir que, contrariamente a lo sostenido por el a quo, la reducción dispuesta por el decreto es de carácter general, sin que pierda esa generalidad por la incidencia de otras normas aprobadas con posterioridad, toda vez que la demostración de la afectación de la igualdad debe efectuarse sobre la propia norma cuestionada y no por comparación con otras posteriores en el tiempo que, por otra parte, no son objeto de la litis y que, eventualmente, por apartarse de aquélla, podría discutirse si violan el principio constitucional indicado.

Dicho proceder es incorrecto, porque supedita la declaración de inconstitucionalidad de una norma a los avatares de su vigencia en el tiempo y es del caso señalar que, así como el a quo consideró que el dec. 290/95 es inconstitucional por violar el art. 16 de la Constitución Nacional, ya que el dec. 397/95 exceptuó a cierto personal de sus disposiciones, también podría sostenerse que volvió a adquirir constitucionalidad cuando el dec. 1085/96 dejó sin efecto todas las excepciones dispuestas al primero de aquéllos y restableció la reducción original en los salarios del personal del sector público nacional. La inconsistencia de tal razonamiento conduce, necesariamente, a su rechazo.

También considero desacertado fundar la inconstitucionalidad en las consecuencias que produce el art. 3° del decreto de marras. En primer término, porque dicha norma no fue impugnada por la actora (ver demanda de fs. 2/6), pero aun cuando se la considere una disposición integrante o aclaratoria del art. 2° - éste sí cuestionado -, se advierte rápidamente que el a quo nada podía concluir al respecto, en la medida en que la limitación contemplada en el indicado art. 3° no le alcanza a la actora, es decir, que sobre este punto carece de interés para demandar y, seguramente, por ello mismo lo excluyó de su reclamo (cf. recibos de haberes agregados a fs. 9).

El agravio dirigido a cuestionar la sentencia porque consideró que el decreto afecta el derecho de propiedad de la actora, también debe ser acogido. Así lo entiendo porque, admitido que el Estado puede disminuir la remuneración de sus agentes - salvo que la Ley Fundamental expresamente garantice su intangibilidad -, aquellos no tienen un derecho subjetivo al mantenimiento del monto remunerativo. Ello, claro está, en la medida que la reducción se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y no resulte confiscatoria, es decir, no desnaturalice el derecho a la retribución.

La Corte ha señalado, al examinar la disminución de los haberes previsionales - tema que guarda cierta analogía con el presente -, que hay que diferenciar entre el "status" de jubilado y la cuantía de las prestaciones a las que tiene derecho, admitiendo que éstas pueden ser disminuidas para el futuro, en tanto la reducción no resulte confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada, si ello se impone por exigencias superiores de una política salvadora de su propia subsistencia o de su desenvolvimiento regular (Fallos: 173:5; 174:394 y 408; 180:274; 190:428; 192:359; 197:60; 234:717; 235:783; 249:156; 258:14; 266:279; 295:674; 303:1155 y 306:614, entre muchos otros), doctrina que volvió a ser reiterada, "in re" : B.833. L.XXXI. "Busquets de Vitolo, Adelina c. Provincia de Mendoza", sentencia del 13 de agosto de 1998 (Fallos: 321:2181 - La Ley, 1999-C, 386 - ).

IX. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde declarar formalmente admisible el recurso deducido por el Estado nacional demandado y revocar la sentencia recurrida en todo cuanto fue materia del remedio extraordinario.- Mayo 29 de 2000.- Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, junio 2 de 2000.

Considerando: 1. Que contra la sentencia dictada por la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la de primera instancia, admitió la acción de inconstitucionalidad deducida por la actora, interpuso el Estado nacional (Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos) el recurso extraordinario que fue concedido.

2. Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente en razón de que se ha cuestionado la constitucionalidad e inteligencia de normas federales y la decisión del a quo ha sido contraria a su validez (art. 1°, ley 48). Cabe agregar que, según reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos: 312:529 y sus citas, entre muchos otros).

3. Que el a quo hizo lugar a la demanda deducida por la actora - que se desempeña en el ámbito de la Comisión Nacional de Energía Atómica - contra la decisión del Poder Ejecutivo Nacional exteriorizada en el dec. 290/95, de "reducir las retribuciones brutas totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes y el sueldo anual complementario...", norma por la cual se hallaba alcanzada en virtud de lo dispuesto en su art. 1°.

4. Que para así resolver, expresó la cámara de apelaciones que, tratándose de un decreto de necesidad y urgencia - así calificado en su art. 31 -, de sus considerandos no surge la existencia de circunstancias excepcionales de grave riesgo social ni - en consecuencia - la justificación de la imposibilidad de seguir los trámites ordinarios previstos por la Constitución Nacional para la sanción de las leyes (conf. nuevo texto sancionado en 1994, correspondiente al art. 99, inc. 3°, párr. 2°). Agregó que, si bien es admisible en la relación de empleo público la facultad unilateral del Estado para efectuar modificaciones en el régimen vigente, en el caso dichas modificaciones no tuvieron su contrapartida en indemnización o compensación de ninguna especie. Puntualizó también que la reducción de salarios dispuesta en el citado decreto no sólo carece de limitación temporal, sino que es definitiva, dado que no se prevé forma alguna de devolución de las sumas descontadas. Estimó que la medida en cuestión resultaba violatoria del principio de igualdad establecido en la Constitución Nacional, al haberse. excluido a ciertos sectores del personal estatal de la reducción de salarios dispuesta y prever un sistema inequitativo para fijar las sumas que serían detraídas de las remuneraciones. Finalmente, afirmó que la ratificación del dec. 290/95 mediante la ley 24.624 había remediado su defecto de origen, no así los otros vicios que lo afectan, en especial, la violación del derecho de propiedad y a la garantía de la igualdad.

5. Que el recurrente se agravia contra dicha decisión, sosteniendo que se sustenta en una premisa falsa que es la de suponer que el Estado carece de atribuciones para disminuir en forma general la remuneración de los agentes del sector público, que ninguna norma obsta a la restricción salarial dispuesta y que la administración goza de la prerrogativa de introducir modificaciones en los contratos administrativos por razones de interés público. Aduce que los funcionarios y empleados estatales tienen derecho a un sueldo, más no a su intangibilidad. Afirma que la situación financiera que atravesó la Administración Pública nacional originada en la repercusión local que tuvo la crisis internacional desatada en 1994, hizo necesaria la adopción de severas medidas de reducción del gasto público con la finalidad exclusiva de afrontar ese contexto de extrema gravedad e impedir efectos irreparables para la economía nacional. En tales condiciones, considera arbitraria la decisión que atiende los pretendidos derechos individuales de los actores, en desmedro de los derechos de la comunidad, cuyo bienestar persigue el Estado nacional con medidas como la cuestionada. Sostiene que la ausencia de plazo expreso de la restricción salarial dispuesta por razones de emergencia no invalida el dec. 290/95, ya que - al ser transitoria - se mantiene mientras aquellas persistan y cuando desaparecen, también cesan los efectos ordenados en dicha norma. Afirma que no existe lesión al derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de la Constitución Nacional, ni afectación del principio de igualdad de la misma raigambre, ya que las distinciones que se efectúan en la norma responden a pautas objetivas y razonables.

6. Que liminarmente corresponde señalar que la ratificación del decreto de necesidad y urgencia 290/95 mediante el dictado de la ley 24.624 traduce, por parte del Poder Legislativo, el reconocimiento de la situación de emergencia invocada por el Poder Ejecutivo para su sanción, a la vez que importa un concreto pronunciamiento del órgano legislativo en favor de la regularidad de dicha norma. Ese acto legislativo es expresión del control que - en uso de facultades privativas - compete al Congreso de la Nación conforme al art. 99, inc. 3°, de la Constitución Nacional, pues la sanción de la ley 24.624 demuestra que el tema fue considerado por ambas cámaras, como lo exige el precepto constitucional, las que se pronunciaron en forma totalmente coincidente con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional al enfrentar la crisis.

7. Que, en tales condiciones, corresponde considerar los agravios referentes a la constitucionalidad del dec. 290/95, ratificado por la mencionada ley 24.624.

Cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161; 313:1513 y 317:1462).

Esta Corte ha reconocido la constitucionalidad de las leyes que suspenden los efectos de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos: 243:467), a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76 - La Ley, 89-113 - ). En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere conveniente, con el límite que tal legislación sea razonable, y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76). La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (confr. Fallos: 243: 467).

8. Que la doctrina expuesta es de estricta aplicación en el "sub judice", pues la decisión de reducir las remuneraciones en forma generalizada, no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situación de grave crisis económica. La reiteración de esas situaciones de emergencia no enerva la necesidad de conjurarlas adoptando las medidas más aptas para evitar un mal mayor.

9. Que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implica "per se" una violación del art. 17 de la Constitución Nacional. Corresponde advertir, en este aspecto, que la ausencia de indemnización o compensación por la reducción salarial, no constituye el elemento determinante para juzgar la constitucionalidad de la norma, como parece entenderlo el a quo. Es que la relación de empleo público se rige por pautas de derecho público, en las que el Estado goza de prerrogativas que resultarían exorbitantes para el derecho privado, pero que componen el marco en que se desenvuelve su poder de gobierno.

10. Que, sin embargo, esas prerrogativas no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado. La reducción salarial, producto de la emergencia, no puede modificar la relación de empleo público originariamente establecida hasta desvirtuarla en su significación económica, ya sea porque deja de expresar un valor retributivo razonable en función del cargo que desempeña el agente, o porque la disminución salarial importa la pérdida de su posición jerárquica o escalafonaria.

11. Que al respecto cabe señalar que no media lesión a la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional, cuando como en el caso, por razones de interés público, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales son disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultó confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada.

En tal sentido, ha de puntualizarse que los porcentajes de reducción fueron los siguientes: remuneraciones de 2001 a 3000 pesos: 5%; remuneraciones de 3001 a 4000 pesos: 10% y remuneraciones de 4000 pesos en adelante: 15 % (art. 2º, dec. 290/95).

Estos porcentajes, si bien traducen una sensible disminución en los salarios, no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato.

12. Que, por lo demás, conforme surge de la motivación del decreto en cuestión, la reducción de la remuneración fue de carácter transitorio y de excepción.

Al respecto se ha expresado: "Basta señalar la innegable existencia de ese desequilibrio así como su gravedad, para que una legislación excepcional, de carácter temporario, sea legítima aunque ella signifique restricciones a derechos individuales que, en circunstancias normales, no habrían sido admisibles de acuerdo con la Constitución (...) Es verdad que esta legislación está vigente en el país desde hace demasiados años. Pero la "temporariedad" que caracteriza a la emergencia, como que resulta de las circunstancias mismas, no puede ser fijada de antemano en un número preciso de años o de meses. Todo lo que cabe afirmar razonablemente es que la emergencia dura todo el tiempo que duran las causas que la han originado" (Fallos: 243:449, voto del juez Orgaz - La Ley, 96-18 - ).

13. Que haber omitido establecer el plazo de duración de la medida no constituye un elemento descalificante de la validez de la norma, pues es sabido - y lo ha reconocido este tribunal ya en Fallos: 243:449, cit. supra - que es difícil prever la evolución de la crisis de la economía y su prolongación en el tiempo (confr. Fallos: 313:1513). En tal sentido, el art. 25 del dec. 290/95 faculta al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en que se superen las causales que les dieron origen. Si bien la norma deja un amplio margen de discrecionalidad al accionar del Poder Ejecutivo, importa la previsión concreta del cese de las medidas de emergencia y - por consiguiente - la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad. En el caso, ello se ratifica plenamente porque, superadas las razones que justificaron su dictado, mediante el dec. 1421/97 se dispuso dejar sin efecto a partir del 1 de enero de 1998 la medida cuestionada.

14. Que, por lo demás, en el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza - en el ámbito de su competencia - de prerrogativas exorbitantes propias del régimen "ius" administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones.

Cabe destacar que esta Corte ha reconocido desde antiguo las particularidades de la relación de empleo público y su incidencia en las modalidades que ésta asume (Fallos: 166:264; 187:116; 191:263 - La Ley, 25-777 - ; 210:85; 220:383 - La Ley, 66-652 -, entre otros).

Más recientemente, aunque fundado en otras motivaciones, este tribunal ha señalado que no puede soslayarse que el Estado se encuentra en posición de variar unilateralmente las condiciones del contrato, inclusive en lo concerniente a las funciones que han sido encomendadas al empleado, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable (Fallos: 315:2561 y 318:500). Asimismo, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional se ha puntualizado, que el derecho a la estabilidad en el empleo público no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, al obligar a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por motivos de economía o por otras causas igualmente razonables (Fallos: 261:361, entre otros).

15. Que la intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional, ya que la Ley Fundamental sólo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la Nación, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de la Nación y los miembros del Ministerio Público (arts. 92, 107, 110 y 120, Constitución Nacional). No existe, por ende, un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias. Aún la estabilidad administrativa reconocida en el art. 14 bis de la Constitución, es susceptible de razonable limitación "en ocasión de grave penuria nacional" (Fallos: 253:478), por lo que ante la misma situación, no puede juzgarse inicua la decisión de disminuir - razonablemente - las remuneraciones que deben ser atendidas con el presupuesto de la Nación, sin que sea requisito de validez para tal disposición, la restitución de las sumas que los agentes han dejado de percibir.

16. Que, por otra parte, no existe violación de la garantía de igualdad establecida en el art. 16 de la Constitución Nacional, la que según el a quo, estaría dada porque la norma exceptúa a determinados sectores de la reducción salarial y hace recaer un mayor peso en el aporte a agentes cuyos ingresos son menores al de otros que, por encuadrarse en una escala superior, sufren una reducción de menor magnitud, ya que tiene como límite el monto mínimo de esa escala.

Conforme lo ha sostenido en forma reiterada esta Corte, la garantía de igualdad ante la ley radica en consagrar un trato legal igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución (Fallos: 313:1513, consid. 57 y sus citas).

Cabe señalar, como lo ha hecho esta Corte en el precedente mencionado, que los perjuicios que afectan a ciertos sectores son correlato casi inevitable de muchas medidas de gobierno, sin que se advierta en el caso la concurrencia de factores distorsionantes de la finalidad que inspiró la sanción de la norma, mediante la infundada inclusión o exclusión de sectores a los que aquélla alcanza.

Por su parte, la posibilidad de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen (art. 25 del decreto), permite atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir sólo al personal que el Poder Ejecutivo considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por lo que tal disposición no evidencia, en sí, un vicio de persecución o indebido privilegio a sector alguno de los asalariados estatales. Ello es así, pues conferir cierto poder al ejecutivo para ir exceptuando a determinados grupos de personas, es, en definitiva, otorgar simplemente un margen de discreción en base a criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la eventual falta de uniformidad salarial que pudiera resultar, por no ser este un criterio que condicione a la legislación en la materia.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el Procurador General de la Nación, se hace lugar al recurso extraordinario deducido y se revoca el fallo impugnado. Las costas se imponen por su orden en atención a las particularidades de la cuestión.- Julio S. Nazareno.- Eduardo Moliné O'Connor.- Carlos S. Fayt (según su voto).- Augusto C. Belluscio (según su voto).- Enrique S. Petracchi (en disidencia).- Antonio Boggiano (según su voto).- Guillermo A. F. López.- Gustavo A. Bossert (según su voto).- Adolfo R. Vázquez (según su voto).

Voto del doctor Fayt.

Considerando: 1. Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada reseña en el dictamen que antecede - capítulos I a IV - por lo que corresponde remitir a ellos, en razón de brevedad.

2. Que la cuestión a resolver en autos consiste en determinar si el Poder Ejecutivo Nacional pudo válidamente dictar el dec. 290/95, que - con sustento en la crisis financiera de la Administración Pública nacional y para controlar y reducir el gasto público dispuso la reducción de las retribuciones normales y mensuales del personal de la administración nacional.

3. Que ante todo, corresponde dejar en claro que la medida reseñada constituye uno de los llamados "decretos de necesidad y urgencia". Tal naturaleza determina los requisitos constitucionales que debe satisfacer para su validez.

A ello no obsta las facultades que al presidente le asisten como jefe de la administración pública. En efecto, es la misma norma la que así se califica, sin que las distinciones que la recurrente ensaya en el remedio federal, sean suficientes para arribar a una conclusión diversa, sobre todo cuando no es sencillo observar una estructura orgánica cuya reglamentación haya sido establecida con mayor dificultad que la constitución del departamento ejecutivo (A. Hamilton, "The Federalist", 1788, trad. al español por J. M. Cantilo, Ed. Imprenta del Siglo, Buenos Aires, 1868, cap. LXVII).

4. Que la entonces reconocida competencia legislativa para regular la materia que aborda el dec. 290/95 no importa desconocer la proximidad del Poder Ejecutivo con esas cuestiones, en su carácter de jefe de la Administración Pública que ostenta el presidente de la Nación.

Sabido es que las principales funciones de un jefe del ejecutivo corresponden a dos categorías principales: políticas y administrativas. Sin embargo, no debe olvidarse que en los Estados Unidos - cuna del sistema presidencialista -, el presidente fue en su concepción, principalmente, un jefe político que carecía de la dirección de los asuntos administrativos. Sus poderes eran esencialmente políticos y militares, y así fue plasmado en la Constitución de los Estados Unidos. Los funcionarios encargados de los asuntos administrativos debían estar, por el contrario, bajo la dirección del Poder Legislativo. El primer Congreso, al organizar el departamento administrativo, actuó de acuerdo con esta concepción. Al crear los departamentos de Relaciones Exteriores y de Guerra, los colocó bajo el control del presidente, pero cuando se trató de crear el Departamento del Tesoro, mostró el claro propósito de mantener su administración bajo la dirección de la Legislatura. Sin embargo, la iniciativa práctica del presidente en cuestiones administrativas comenzó a configurarse a través del uso. Es así como ese mismo primer Congreso organizó posteriormente los departamentos, sobre la base de la teoría de que al ejecutivo le corresponde la dirección de la administración. Si bien se afirma que el desenvolvimiento de la jefatura administrativa del presidente hasta su amplitud actual pudo haber ido más allá de la concepción original de los constituyentes norteamericanos, se ha considerado que el desarrollo real en este sentido ha sido muy saludable en contraposición a la experiencia anterior de la Confederación, que demostró la absoluta ineficacia de una administración sujeta a la dirección legislativa. Cabe recordar que la falta de un ejecutivo eficaz en la Confederación, planteaba un problema de primera magnitud a los hombres de 1787. Ese tipo de administración necesariamente se tradujo en una débil ejecución de las leyes, y un gobierno con una ejecución débil - cualquiera que sea en teoría - tiene que ser en la práctica un mal gobierno (A. Hamilton, op. cit., cap. LXX).

Del mismo modo, es al Poder Ejecutivo al que le toca de modo prevalente el mantenimiento de la paz. Así, en numerosos fallos, la Corte Suprema de los Estados Unidos ha establecido que la obligación de mantener la paz de un Estado descansa en el Poder Ejecutivo, único de los tres poderes que posee los requisitos necesarios para el logro de tal fin. Cabe destacar que el término "paz" no ha sido entendido en simple contraposición al de "guerra", sino a toda situación de turbación o de crisis. Es así, como se han considerado violatorios de la paz del Estado el asalto a un juez federal ( "in re" : Neagle, 135 E.U., en 69), la huelga Pullman de 1894 ("in re": Debs, 158 E.U., 565), entre otros. En el primero de los casos mencionados - conocido como la causa principal que trata la cuestión de las prerrogativas del Poder Ejecutivo - se ha afirmado que existe una "paz en los Estados Unidos" que el presidente tiene el deber orgánico de preservar por todos los medios a su disposición.

5. Que el origen y desarrollo descripto respecto del carácter de responsable político de la administración general del país que ostenta el presidente de la Nación (expresamente previsto en el art. 99, inc. 1°, Constitución Nacional), y en virtud del cual se encuentra facultado para el dictado de decretos de necesidad y urgencia en casos como el presente, no ha sido desconocido en modo alguno por el constituyente de 1994. En efecto, no se ha ignorado que la energía en el ejecutivo es una cualidad sobresaliente en la definición de un gobierno eficaz, y por lo tanto, respetuoso del principio republicano de gobierno. Es del caso señalar, que el mismo respeto por este principio ha inspirado la reforma relativa a la necesaria intervención del Congreso. Así, una vez conjurado el peligro de la ineficacia, su actuación transforma a este tipo de decretos en un acto complejo en el que forzosamente el poder legislativo debe intervenir, a fin de otorgarle la legitimidad necesaria (art. 99, inc. 3°, último párrafo, de la Constitución Nacional). Idénticas razones han inspirado la exclusión de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos.

6. Que tal como lo recordó el tribunal en la causa "Verrochi" (Fallos: 322:1726 - DT, 1996-B, 3135 - ), para que el Poder Ejecutivo pueda ejercer válidamente facultades legislativas, que en principio le son ajenas, es necesaria la concurrencia de alguna de estas dos circunstancias: 1. que sea imposible dictar la ley mediante el trámite ordinario previsto por la Constitución, vale decir que las cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor que lo impidan, o 2. que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser remediada inmediatamente, en un plazo incompatible con el que demanda el trámite normal de las leyes. Esta última es la situación que debe entenderse presente en el caso, a tenor de las consideraciones que más abajo se expondrán.

7. Que la doctrina elaborada por esta Corte en torno a la nueva previsión constitucional, no difiere en lo sustancial del recordado precedente de Fallos: 313:1513.

Sin embargo, en este último se valoró el silencio del Poder Legislativo como una convalidación tácita con consecuencias positivas (consid. 25). Nada de ello en cambio, sería en principio posible de afirmar hoy, frente al ineludible quicio constitucional que condiciona estrictamente la existencia misma de la voluntad del Congreso en su manifestación positiva (art. 82, Constitución Nacional).

No obstante, de esta regulación minuciosa de una facultad que por definición se considera existente, no podría derivarse como conclusión que la ausencia de reglamentación legal del art. 99, inc. 3°, de la Constitución Nacional deje inerme a la sociedad frente a las situaciones que el propio texto constitucional ahora prevé como excepcionales y, por tanto, merecedoras de remedios del mismo carácter.

8. Que frente a situaciones de crisis, el derecho comparado da cuenta de la utilización de las más distintas herramientas - constitucionales y extraconstitucionales - para conjurarlas: desde la llamada legislación contingente ( "contingent legislation" ) hasta la ley marcial. También en nuestro ordenamiento jurídico se previeron instrumentos de excepción, tal es el caso del "estado de prevención y alarma" que podía declarar el Poder Ejecutivo, comunicándolo al Congreso (art. 34, Constitución de 1949).

Cabe recordar que en los Estados Unidos fue a partir de situaciones de beligerancia - sin duda la crisis que reviste mayor gravedad -, que comenzó a esgrimirse a la emergencia como circunstancia justificante de avances sobre los derechos individuales (primero interna - durante la guerra de secesión - y luego internacional - durante la primera guerra mundial - ). En nuestro país la Constitución de 1853-60, tiene en el estado de sitio la herramienta excepcional frente a ese tipo de situaciones (art. 23). Este instrumento, necesario ante la existencia de alteraciones de origen político, no resulta el apropiado para hacer frente a las crisis económicas, situaciones que dieron lugar al nacimiento de esta otra herramienta: los decretos de necesidad y urgencia.

9. Que en el caso concreto que nos ocupa, el Congreso nacional, haciéndose cargo de su necesaria intervención en cuestiones de hondo y sensible contenido social - más allá de las implicancias presupuestarias que obviamente ostenta y que en última instancia son la razón misma de la medida - ha asumido esa intervención legitimadora, con lo que puede darse por satisfecho el recaudo constitucional antes indicado. Ello, claro está, no descarta sino refuerza el necesario control de constitucionalidad inherente al Poder Judicial de la Nación, conforme fuera recordado por el tribunal en la causa "Verrocchi" ya citada.

10. Que, por otra parte y en cuanto al contenido mismo de la medida cuestionada, deben entenderse reunidos los requisitos que condicionan su validez, de acuerdo a la ya conocida doctrina de la emergencia.

En efecto, la crisis por la que atravesaban las finanzas públicas era por demás notoria, en el marco de una aguda crisis internacional, extremos estos sobre los que ilustran los considerandos del dec. 290/95. Ello requería la adopción de alguna medida tendiente a solucionar el desequilibrio entre los ingresos y los gastos públicos para conjurar la crisis y preservar el valor de la moneda. Debe recordarse que por entonces algunos países enfrentaron la situación mediante devaluaciones, medida que el pasado reciente de nuestra historia económica revela claramente como disvaliosa. Desde esta perspectiva, no puede negarse que da lo mismo que la moneda pierda poder adquisitivo o de compra si se reduce su cantidad nominal, que si ésta se mantiene pero con motivo de la intervención gubernamental, aumenta el precio de los restantes bienes y cosas del mercado, sin los cuales el dinero carece de sentido (Fallos 313: 1513, consid. 35).

11. Que establecido que el Poder Ejecutivo Nacional pudo dictar la medida cuestionada, resta examinar si se ha acreditado la violación de las garantías de igualdad ante la ley y propiedad.

Con relación a la primera de ellas, y tal como se indica en el dictamen del procurador, cabe señalar que el dec. 1085/96, dejó sin efecto todas las excepciones reguladas por normas posteriores a la norma impugnada, y restableció la reducción original en los salarios del sector público nacional. De allí que las situaciones de privilegio alegadas como sustento de la violación de la recordada garantía no puedan fundarla.

12. Que para resolver si ha existido o no violación a la garantía de la propiedad, debe partirse de la premisa de que la Constitución Nacional no asegura la intangibilidad de las remuneraciones de los agentes de la administración pública. Es por ello que éstos carecen de un derecho subjetivo al mantenimiento de su monto, y que deben tolerar reducciones que ante situaciones excepcionales de crisis, no alteren la sustancia de su derecho a la retribución, es decir, no sean confiscatorias. En definitiva, si bien el salario goza de la protección del derecho de propiedad, sufre del mismo modo las limitaciones que en supuestos de emergencia se han reconocido como válidas.

Por lo expuesto y de acuerdo a lo dictaminado por el procurador general en lo pertinente, se hace lugar al recurso extraordinario deducido, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda (art. 16, parte 2ª, ley 48). Con costas en el orden causado en atención a que por las particularidades de la cuestión la vencida pudo fundadamente creerse con derecho a litigar (art. 68, parte 2ª, Cód. Procesal).- Carlos S. Fayt.

Voto del doctor Belluscio.

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, que por su sala IV confirmó la decisión de la instancia anterior y declaró la inconstitucionalidad del sistema previsto en el dec. 290/95 - ratificado por la ley 24.624 -, en tanto redujo la remuneración de la actora, agente de la Comisión Nacional de Energía Atómica, el Estado nacional interpuso el recurso extraordinario, que fue concedido en cuanto se cuestiona la inteligencia de normas federales y denegado en lo atinente a los planteos de arbitrariedad y de gravedad institucional.

2. Que los agravios que presenta el Estado nacional en esta instancia pueden resumirse así: a) el tribunal a quo parte de una premisa falsa cual es sostener que el Poder Ejecutivo no tiene las atribuciones constitucionales necesarias para reducir en forma general las remuneraciones de los agentes del sector público, cuando existan causas que así lo justifiquen y siempre que la reducción sea razonable; por el contrario, afirma, el Poder Ejecutivo cuenta con tales atribuciones, comprendidas en su facultad de administrar los recursos autorizados por la ley de presupuesto nacional; b) que una cosa es el derecho al sueldo y otra diferente el derecho a su intangibilidad, garantía esta última que sólo corresponde a aquellos a quienes la Constitución Nacional o la ley se los han reconocido expresamente; c) que las condiciones en las cuales se ha dispuesto la reducción impugnada satisfacen acabadamente el criterio de razonabilidad, pues se trata de una rebaja dispuesta para el futuro, en un porcentaje reducido, conforme a una escala decreciente respecto de los agentes de menores ingresos; y d) que el dec. 290/95 tiene una naturaleza doble, pues, por una parte, es un decreto de necesidad y urgencia y, por la otra, es un decreto ordinario - en cuanto dispone disminuciones en el gasto público - y en ambas facetas debe su existencia a razones de necesidad y urgencia pues debía dictarse con la premura que exigía la crisis de la economía.

3. Que el recurso federal es formalmente admisible pues las cuestiones debatidas en esta instancia conciernen a la interpretación y aplicación de normas federales - dec. 290/95, ley 24.624, y cláusulas constitucionales -, y la sentencia de cámara fue contraria a la pretensión que el apelante sustentó en ellas (art. 14, inc. 1°, ley 48).

4. Que el Congreso de la Nación dictó la ley 24.624, que fijó el presupuesto general de la administración nacional para el ejercicio 1996, cuyo art. 18, "in fine", dispuso expresamente: "Ratifícase el dec. 290 de fecha 27 de febrero de 1995".

No es ocioso, no obstante, destacar que no es materialmente legislativa la cuestión que se debate en este litigio, en tanto se trata de la reducción en ciertos niveles de la remuneración del personal del sector público sin exceder el marco legislativo dado por el presupuesto que corresponde a la administración general, cuyo establecimiento es atribución del Congreso conforme al art. 75, inc. 8°, Constitución Nacional. En efecto, tal como lo ha reconocido sin discrepancias esta Corte en Fallos: 318:554, el derecho de los agentes estatales a una remuneración justa no significa el derecho a un escalafón pétreo, pues la autoridad administrativa puede dictar normas en la materia en ejercicio de facultades enmarcadas en el entonces art. 86 (hoy 99), inc. 1°, de la Constitución. El monto del sueldo puede ser modificado por la administración pública en ejercicio de la prerrogativa contenida en la pertinente cláusula implícita exorbitante del derecho privado, en tanto no lo altere sustancialmente, es decir, en proporción tal que resulte insuficiente para que el funcionario o empleado afronten las exigencias del costo de la vida (Marienhoff, "Tratado de Derecho Administrativo" , t.III-B, p. 272, ed. 1970), y la facultad de hacerlo puede indubitablemente ser ejercida por el presidente de la República en su condición de jefe supremo de la administración.

5. Que la afirmación precedente, que comporta el reconocimiento de atribuciones que corresponden al Poder Ejecutivo de la Nación (art. 99, inc. 1°, Constitución Nacional), no obsta al control de compatibilidad entre las normas cuestionadas - las que, según la motivación del decreto, fueron dictadas por razones de emergencia económica, a fin de profundizar y completar el ajuste del gasto público - y las garantías constitucionales, vigentes tanto en tiempos normales como en la emergencia (doctrina de Fallos: 243:467). Ello es así, pues el tribunal a quo ha fundado la inconstitucionalidad no sólo en vicios formales, sino en la violación del derecho a la propiedad y a la igualdad, amparados por los arts. 17 y 16 de la Constitución Nacional.

6. Que, en este sentido, cabe destacar que los porcentajes de reducción de las remuneraciones que se fijan en las escalas del art. 2° del dec. 290/95, si bien traducen una sensible disminución en salarios de alta significación económica, no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia de la relación de empleo público, ni se ha demostrado que la aplicación de la norma produjese la ruptura del necesario equilibrio entre los servicios prestados y el salario pertinente. Por lo demás, tal como surge de la motivación del decreto, la reducción es de excepción y de carácter transitorio. Corrobora lo anterior la circunstancia de que, superadas las razones que justificaron el dictado del dec. 290/95, por el dec. 1421 del 23 de diciembre de 1997 se dispuso: "déjase sin efecto, a partir del 1 de enero de 1998, las disposiciones contenidas en los arts. 1° y 2° del dec. 290/95, ratificado por el art. 18 de la ley 24.624, y normas modificatorias, complementarias y aclaratorias".

7. Que tampoco se advierte lesión a la garantía de la igualdad consagrada en el art. 16 de la Constitución Nacional. Según dispone la norma impugnada se aplica al personal del sector público nacional comprendido en los alcances del art. 8° de la ley 24.156, incluido el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nación, las empresas y sociedades del Estado y las entidades bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (art. 1°), y sólo se excluyeron los jueces y miembros del Ministerio Público, que tienen garantizada la intangibilidad de sus remuneraciones por expresa disposición de la Constitución Nacional (arts. 110 y 120). Las excepciones que resultan de otras normas complementarias, derogadas posteriormente, que no son objeto de esta litis, pueden configurar distinciones justificadas en criterios librados a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo, sin incurrir necesariamente en disfavor, discriminación o ilegítima persecución hacia sector alguno, extremos que, por lo demás, no han sido objeto de demostración alguna en esta causa.

8. Que, en suma, habida cuenta de que el empleado público no cuenta con un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias, la disminución general de los salarios del sector público en las condiciones formales y sustanciales reseñadas en esta causa no justifica su invalidez constitucional, único juicio que compete a este tribunal.

Por ello y de modo coincidente con la solución propiciada por el procurador general, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a las particularidades de la cuestión.- Augusto C. Belluscio.

Voto del doctor Boggiano.

Considerando: 1. Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada reseña en el dictamen del procurador general precedente, cuyos términos, en lo pertinente (aparts. I a V), se dan por reproducidos en homenaje a la brevedad.

2. Que en virtud del dec. 290, del 27 de febrero de 1995, el Poder Ejecutivo ejerció - en cuanto al caso interesa - potestades legislativas propias del Congreso de la Nación, como la de fijar las remuneraciones del denominado "Sector público nacional" ; que comprende la de disponer, por razones presupuestarias, determinadas reducciones en los niveles salariales que se estimen convenientes. Esta última potestad se encuentra prevista específicamente en el art. 75, inc. 8° , de la Constitución Nacional, en cuanto atribuye al Congreso la misión de fijar anualmente el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional. Y forma parte de sus atribuciones ordinarias, en tanto el pago de las remuneraciones constituye una erogación corriente a cargo del Estado nacional, de tal modo que la determinación de los importes respectivos corresponde a la ley de presupuesto, conforme a la cual deben ser invertidas las rentas públicas nacionales (Fallos: 10:282, 84:280 y 249: 140 - La Ley, 105-833 -).

Tiene dicho esta Corte que, por vía de principio, el trabajo del funcionario o del empleado público no puede dar lugar a otro crédito que el correspondiente al emolumento autorizado por la ley de presupuesto (Fallos: 319:318 y sus citas).

3. Que las razones invocadas por el poder administrador en los considerandos del decreto, para ejercer la excepcional competencia que le atribuye el art. 99, inc. 3°, párr. 3° , de la Constitución Nacional, conducen al examen de cuestiones de índole financiera, enmarcadas en una política de control y reducción del gasto público, y no se advierte que las medidas adoptadas vulneren el derecho de propiedad y la igualdad reconocidos en la Constitución Nacional (arts. 17 y 16).

4. Que, en efecto, la disminución general de los sueldos reposa en una escala porcentual no confiscatoria, que deja intactos los emolumentos de quienes perciben hasta 2000 pesos y afecta con alícuotas entre el 5 y el 15 % a las remuneraciones superiores; y exceptúa de la reducción sólo a aquellas que la Constitución garantiza con la intangibilidad.

Cabe advertir que la ley 22.140 no acordaba a los funcionarios y empleados públicos el derecho a una retribución intangible, sino, meramente, el derecho a una "retribución justa" (concepto reiterado en el régimen aprobado por ley 25.164) ; por lo que el Congreso de la Nación goza normalmente de la facultad de disponer la reducción de las remuneraciones de los agentes públicos siempre que lo considerase necesario o conveniente, bajo condición de respetar una razonable relación de equivalencia entre los servicios prestados y el sueldo pertinente.

Obsérvese que en una economía declaradamente inflacionaria, como la imperante en este país antes de 1991 - en la que los salarios públicos eran actualizados a razón de períodos cada vez más breves y a tasas cada vez más altas, y en la que los precios de los bienes y servicios subían aún más rápidamente -, no cabía otro remedio que intentar adecuar los salarios al ritmo creciente de la canasta de precios definida periódicamente en algún índice oficial. En cambio, en una situación de estabilidad monetaria como la que se mantuvo a partir de aquella fecha, es posible evaluar el costo razonable de la actividad laboral de los servidores públicos, lo que autoriza, llegado el caso, a una juiciosa disminución de los emolumentos con el fin de mantener el equilibrio mencionado en el párrafo anterior.

5. Que, por su parte, la posibilidad de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen (art. 25 del decreto), permite atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir sólo al personal que el Poder Ejecutivo considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por lo que tal disposición no evidencia, en sí, un vicio de persecución o indebido privilegio a sector alguno de los asalariados estatales. Ello es así, pues conferir cierto poder al ejecutivo para ir exceptuando a determinados grupos de personas, es, en definitiva, otorgar simplemente un margen de discreción en base a criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la eventual falta de uniformidad salarial que pudiera resultar, por no ser este un criterio que condicione a la legislación en la materia.

6. Que, en suma, y tal como se expuso en el precedente de Fallos: 251:53, si la medida impugnada no es exorbitante ni caprichosa - aunque pueda parecer errónea o inconveniente, lo que no es equivalente -, el juicio que su acierto pueda merecer a esta Corte no justifica su invalidación constitucional, pues toda discusión sobre el mayor o menor acierto de la política, y sobre la oportunidad y conveniencia de llevarla a cabo, es por completo ajena al debate ante los tribunales de justicia.

7. Que, por otro lado, el Poder Ejecutivo Nacional justificó una situación de grave riesgo social que hacía procedente el dictado del dec. 290/95. En efecto, en sus considerandos se hace una concreta y circunstanciada referencia a "la situación financiera que atraviesa la Administración Pública nacional originada en la repercusión local que tuvo la crisis desatada a fines de 1994 en los mercados financieros internacionales" (lo que constituye un hecho público y notorio), que tornaba imperioso el "control y reducción del gasto público...como medida de alcance transitorio y de excepción..." en un contexto "de austeridad y disminución de costos...".

8. Que la necesidad y urgencia invocados para dictar el decreto fueron evaluados por el Congreso, al sancionar, 10 meses después, la ley de presupuesto 24.624, por cuyo art. 18 no sólo ratificó el decreto, sino que, además, estableció otra limitación concordante con la situación que se procuraba revertir, al suspender transitoriamente el pago de mayores remuneraciones que pudieran corresponden a "movimientos escalafonarios derivados de promociones, ascenso, antigüedad, adicional por grado, adicional por permanencia y todo otro concepto que implique situaciones de similares características".

La intervención del Congreso en esos términos, desplaza, como principio, el limitado margen de apreciación judicial en torno de esta cuestión; sin que, en el caso, se haya demostrado la existencia de una situación tan singular - como la suscitada en el caso de Fallos: 322:1726 - que permita hacer excepción a la regla.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Costas por su orden atento la naturaleza de la cuestión debatida.- Antonio Boggiano.

Voto del doctor Bossert.

Considerando: 1. Que la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la sentencia de primera instancia que hizo lugar a la demanda y, en consecuencia, declaró la inconstitucionalidad del sistema implementado por el decreto del Poder Ejecutivo Nacional 290/95 que redujo la remuneración y liquidación final de los haberes de la actora y ordenó a la demandada al reintegro de los importes descontados por tal concepto.

2. Que el a quo recordó que esta Corte tiene dicho que no hay violación al art. 17 de la Constitución Nacional cuando "por razones de necesidad se sanciona una norma que no priva a los particulares de los beneficios patrimoniales legítimamente reconocidos ni les niega su propiedad y sólo limita temporalmente la percepción de tales beneficios o restringe el uso que pueda hacerse de esa propiedad" y que la restricción de los derechos reconocidos constitucionalmente "debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la situación de emergencia no suspende las garantías constitucionales (Fallos: 243:467)".

El a quo considera que al momento del dictado de la sentencia no resulta constitucionalmente cuestionable la validez formal del acto, pero que sin embargo la decisión se halla viciada por violar el derecho de propiedad y la garantía de igualdad, lo que conduce al a quo a confirmar la declaración de inconstitucionalidad que había dictado el juez de primera instancia.

Expresó también que tratándose de un decreto de necesidad y urgencia, de sus considerandos no surgía la existencia de circunstancias excepcionales de grave riesgo social. Agregó que, si bien es admisible en la relación jurídica de empleo público la facultad unilateral del Estado para efectuar modificaciones al régimen vigente, en el caso dichas modificaciones no tuvieron su contrapartida en indemnización o compensación de ninguna especie. Puntualizó que la reducción de salarios dispuesta en el citado decreto resultaba violatoria del derecho de propiedad reconocido en el art. 17 de la Constitución Nacional dado que no preveía forma alguna de devolución de las sumas descontadas y carecía de limitación temporal. Finalmente, estimó que la norma en cuestión violaba el principio de igualdad, al excluir a ciertos sectores del personal estatal de la reducción de salarios dispuesta y prever un sistema inequitativo para fijar las sumas que serían detraídas de las remuneraciones.

Contra dicho pronunciamiento el Estado nacional interpuso recurso extraordinario, el que fue concedido.

3. Que el recurso extraordinario resulta formalmente procedente en razón de que se ha cuestionado la constitucionalidad e inteligencia de normas federales y la decisión del a quo ha sido contraria a su validez.

4. Que en tales condiciones corresponde considerar los agravios referentes a la constitucionalidad del dec. 290/95, ratificado por ley 24.624, conforme ha quedado planteada la materia litigiosa ante esta Corte según se ha señalado en el consid. 2° , párrafos 3° y 4° .

5. Que cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez de atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161; 317:1462). En estos casos es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450), pues acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76; 318:1887), con el límite de que tal legislación no repugne al texto constitucional. Entre las características posibles de la emergencia que justifican medidas excepcionales, la Corte ha señalado la protección del interés público en presencia de desastres, graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos: 238:76). La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (Fallos: 243:467; 317:1462).

6. Que la doctrina expuesta es de estricta aplicación al caso, pues la decisión de reducir los salarios en forma generalizada para las categorías que perciben mayores ingresos, no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situación de grave crisis económica como la que dio lugar al dictado del decreto.

7. Que si bien en la relación de empleo público el Estado goza de prerrogativas que resultarían exorbitantes para el derecho privado, esas prerrogativas no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado. La reducción salarial, producto de la emergencia, no puede modificar la relación de empleo público originariamente establecida hasta desvirtuarla en su significación económica, ya sea porque deja de expresar un valor retributivo razonable en función del cargo que desempeña el agente, o porque la disminución salarial importa la pérdida de su posición jerárquica o escalafonaria.

8. Que al respecto cabe señalar que no medía lesión a la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional cuando, como en el "sub judice" , por razones de interés público, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales son disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultó arbitrariamente desproporcionada.

9. Que haber omitido establecer el plazo de duración de la medida no constituye un elemento descalificante de la validez de la norma. Ello así por cuanto el art. 25 del citado decreto facultó al Poder Ejecutivo Nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en que se superasen las causales que les dieron origen, lo que importó la previsión concreta del cese de las medidas de emergencia. En el caso ello quedó ratificado cuando, superadas las razones que justificaron su dictado, se dispuso dejar sin efecto a partir del 1 de enero de 1998 la medida cuestionada (dec. 1421/97).

10. Que, por otra parte, no existe violación de la garantía de igualdad establecida en el art. 16 de la Constitución Nacional, la que según el a quo, estaría dada en razón de que la norma exceptúa a determinados sectores de la reducción salarial y hace recaer un mayor peso en el aporte a agentes cuyos ingresos son menores al de otros que, por encontrarse en una escala superior, sufren una reducción de menor magnitud, ya que tiene como límite el monto mínimo de esa escala (art. 2° del citado decreto).

Conforme lo ha sostenido en forma reiterada esta Corte, la garantía de igualdad ante la ley radica en consagrar un trato igualitario a quienes se hallen en una razonable igualdad de circunstancias, lo que no impide que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, en tanto dichas distinciones no se formulen con criterios arbitrarios, de indebido favor o disfavor, privilegio o inferioridad personal o de clase, o de ilegítima persecución.

En ese aspecto, el a quo se ha limitado a afirmar dogmáticamente que basta con comparar los considerandos del dec. 290/95 con las disposiciones que se dictaron en su consecuencia para concluir que se han excluido arbitrariamente a ciertos sectores del personal estatal de la detracción impuesta, sin que de esa afirmación surja elemento alguno que permita discernir cuál fue el criterio empleado por el tribunal para descalificar la distinción efectuada.

Por ello, y oído el procurador general de la Nación, se hace lugar al recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Las costas se imponen por su orden, en atención a las particularidades del caso.- Gustavo A. Bossert.

Voto del doctor Vázquez.

Considerando: Que participo del voto de la mayoría con excepción de los consids. 15 y 16 que quedan redactados de la siguiente forma.

15. Que la intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional. No existe, en general, un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias. Aún la estabilidad administrativa reconocida en el art. 14 bis de la Constitución, es susceptible de razonable limitación "en ocasión de grave penuria nacional" (Fallos: 253:478), por lo que ante la misma situación, no puede juzgarse inicua la decisión de disminuir - razonablemente - las remuneraciones que deben ser atendidas con el presupuestó de la Nación, sin que sea requisito de validez para tal disposición, la restitución de las sumas que los agentes han dejado de percibir.

Ello es así además, sin dejar de reconocer, en una posición estricta, que cuando la situación es de emergencia general, ningún sector puede quedar fuera de ella, por lo que toda exclusión deviene írrita.

Es que frente a toda posible lesión a la garantía de la igualdad ante la ley, se trata pues de analizar la validez constitucional de toda exclusión que se traduzca en un trato desigual frente a una misma situación de crisis, que debe ser afrontada por todos los sectores de la sociedad en un mismo pie de igualdad. Ello debe ser así, aun cuando para el presidente y vicepresidente de la Nación; los ministros del Poder Ejecutivo; los jueces de la Corte Suprema y tribunales inferiores de la Nación y los miembros del Ministerio Público, para quienes la Constitución Nacional prevé en los arts. 92, 107, 110 y 120 la protección constitucional de la intangibilidad de sus remuneraciones; garantía que está dada con el fin de asegurar la independencia de cada uno de los poderes que integran tales mandatarios, magistrados y funcionarios, de forma tal que no pueda verse afectada esa independencia mediante reducciones o actos individuales ni sectoriales que atenten contra ella. Es con este alcance con el que la Constitución Nacional otorga tales privilegios que no son dados a las personas sino a la función que invisten o al órgano que integran.

Que lo contrario implicaría desconocer que dicha intangibilidad debe ser interpretada armónicamente con otras cláusulas constitucionales que no admiten ningún tipo de prerrogativa o privilegio, al declarar vg. el art. 16 de la Constitución Nacional que todos los habitantes son iguales ante la ley. Así pues si bien los arts. 92, 107, 110 y 120 citados, tienden a garantizar que ninguna autoridad de turno pueda hacer mermar a otra, ni ésta ver mermada en forma individual o sectorial tales remuneraciones. Ello como forma de evitar situaciones que menoscaben la independencia de algún poder. Consecuentemente, de no darse esos extremos, es decir, si no hay mínima sospecha de que se deba a un propósito persecutorio, ni que afecte tampoco mínimamente la independencia de un poder del Estado, no correspondería invocar tal intangibilidad frente a casos de grave emergencia, como por ejemplo cuando la situación económico-financiera del sector público hace necesario adoptar severas medidas de aplicación excepcional a efectos de adecuar el déficit fiscal, en cuyo caso de ser como se dijo, de carácter colectivo y absolutamente general deben alcanzar a todos los sectores de la población.

16. Que, por su parte, la posibilidad de eliminar total o parcialmente el ajuste a medida que se superen las causas que le dieron origen (art. 25 del decreto), permite atenuar las reducciones de un modo general o bien eximir sólo al personal que el Poder Ejecutivo considere conveniente para el mejor funcionamiento del Estado; por lo que tal disposición no evidencia, en sí, un vicio de persecución o indebido privilegio a sector alguno de los asalariados estatales. Ello es así, pues conferir cierto poder al ejecutivo para ir exceptuando a determinados grupos de personas, es, en definitiva, otorgar simplemente un margen de discreción en base a criterios de mejor servicio, sin que a ello se oponga la eventual falta de uniformidad salarial que pudiera resultar, por no ser este un criterio que condicione a la legislación en la materia.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general de la Nación, se hace lugar al recurso extraordinario deducido y se revoca el fallo impugnado. Las costas se imponen por su orden en atención a las particularidades de la cuestión.- Adolfo R. Vázquez.

Disidencia del doctor Petracchi.

1. Que la sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, al confirmar el pronunciamiento de primera instancia, declaró la inconstitucionalidad del dec. 290/95 en tanto redujo la remuneración de Liliana Guida (una agente del gobierno federal) y, en consecuencia, ordenó que el Poder Ejecutivo Nacional le reintegre los importes que había descontado. Contra este fallo, el demandado interpuso un recurso extraordinario que fue parcialmente concedido.

2. Que el a quo fundó su decisión en tres razones principales. Sostuvo que el decreto conculca, por un lado, el derecho de propiedad previsto en el art. 17 de la Constitución Nacional porque "[...] la reducción de salarios dispuesta en el dec. 290/95 no sólo carece de limitación temporal sino que, además, es definitiva, dado que no se prevé forma de devolución alguna de las sumas descontadas".

A ello agregó que el decreto desconoce el principio de la igualdad establecido en el art. 16 de la Constitución Nacional porque "[...] basta con comparar...los considerandos del dec. 290/95 frente a las disposiciones que se dictaron en su consecuencia (confr. decs. 397/95, 447/95 y resolución de la Secretaría de Hacienda 133/95) excluyendo a ciertos sectores del personal estatal de la detracción impuesta".

Finalmente la cámara sostuvo que el decreto de necesidad y urgencia 290/95 regula materia tributaria al ordenar reducciones salariales coactivas no limitadas en el tiempo, en consecuencia viola el inc. 3° del art. 99 de la Constitución Nacional. Sin embargo - concluyó - el hecho de que el Congreso haya ratificado dicho decreto mediante el art. 18 de la ley 24.624 "[...] remedia [este] defecto de origen [...]".

3. Que el recurso extraordinario fue bien concedido pues se ha puesto en tela de juicio la validez constitucional de actos de autoridad nacional - el dec. 290/95 - y la decisión ha sido contraria a su validez (art. 14, inc. 1° , ley 48).

4. Que es oportuno esbozar las normas centrales examinadas en este pleito. El dec. 290/95 prevé, en lo que interesa, lo siguiente: "Redúcense las retribuciones brutas totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector público nacional comprendido en los alcances del art. 8° de la ley 24.156, incluido el Poder Legislativo, el Poder Judicial de la Nación, las empresas y sociedades del Estado y las entidades bancarias oficiales, y el de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. [...] Exclusivamente los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, de los tribunales inferiores de la Nación y los miembros del Ministerio Público, quedan excluidos de lo dispuesto en el presente artículo" (conf. art. 1°, dec. 290/95, que fue publicado en el Boletín Oficial el 1 de marzo de 1995).

En dicho decreto también se reguló el porcentaje de reducción de tales retribuciones, por ejemplo, una disminución del 15% para salarios de $4001 en adelante, 10 % para aquellos de $3001 hasta $4000, de 5 % para los de $ 2001 a 3000 y sin reducción alguna para aquellos salarios de hasta $2000 (conf. art. 2° , dec. 290/95).

Tiempo después el Congreso dispuso: "[r]atifícase el decreto 290 de fecha 27 de febrero de 1995" (conf. art. 18, último párrafo, ley 24.624 que fue publicada en el Boletín Oficial el 29 de diciembre de 1995). Finalmente, el Poder Ejecutivo Nacional ordenó: "[d]éjase sin efecto, a partir del 1 de enero de 1998, las disposiciones contenidas en los arts. 1º y 2 º del dec. 290/95, ratificado por el art. 18 de la ley 24.624, y normas modificatorias, complementarias y aclaratorias" (conf. art. 1° , dec. 1421/97, que fue publicado en el Boletín Oficial el 30 de diciembre de 1997).

5. Que las normas recordadas en el considerando anterior pueden ordenarse en dos períodos. El primero se extiende durante casi diez meses. Transcurre desde el 1 de marzo de 1995 (día en que entró en vigencia el dec. 290/95 que dispuso la reducción de las retribuciones del personal del sector público nacional) hasta el 29 de diciembre de 1995 (fecha de entrada en vigor de la ley 24.624 que ratificó al mencionado decreto). El segundo período tiene una extensión de casi 24 meses. Transcurre desde el mencionado 29 de diciembre de 1995 hasta el 1 de enero de 1998 (día en que entró en vigencia el dec. 1421/98 que dejó sin efecto al dec. 290/95 a partir de esta última fecha).

6. Que en su primer agravio el Poder Ejecutivo recurrente afirma que el dec. 290/95 tiene una naturaleza doble. Es un decreto ordinario en la parte que reduce las mencionadas remuneraciones, y de necesidad y urgencia en lo restante. Sostiene que, entre las competencias ordinarias del Poder Ejecutivo Nacional, en principio se encuentra - por imperio del inc. 1º del art. 99 de la Constitución Nacional - la de disminuir las remuneraciones futuras de los agentes del sector público nacional cuando existan causas que lo justifiquen, como, por ejemplo, "...cuando existen menos recursos que gastos presupuestados [a raíz de una disminución en la recaudación esperada por el Congreso]" y siempre que tal reducción sea razonable, requisitos que, a su juicio, cumple el dec. 290/95.

7. Que es indudable que el dec. 290/95 fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional con exclusivo fundamento en el inc. 3° del art. 99 de la Constitución Nacional, pues así se lo expresa en, al menos, dos de sus cláusulas. La primera prevé que "[e]l presente decreto de necesidad y urgencia, entrará en vigencia en el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial" (conf. art. 31, dec. 290/95). Por otra parte, en dicho decreto se ordena que se dé "[...] cuenta al H. Congreso de la Nación en virtud de lo dispuesto en el art. 99, inc. 3 de la Constitución Nacional" (conf. art. 32, dec. 290/95).

Por lo demás - y argumentando de modo subsidiario y a mayor abundamiento - el dec. 290/95 no puede ser considerado, como ahora lo quiere el Poder Ejecutivo Nacional en su recurso, como un decreto autónomo (u ordinario) en la parte que redujo los salarios de los empleados públicos. En efecto, puesto que un decreto de reducción de salarios implicaría una modificación del gasto público previsto en el presupuesto, debe señalarse que si bien es cierto que el art. 37 de la ley 24.156 parecería autorizar al Poder Ejecutivo Nacional para "efectuar las modificaciones a la ley de presupuesto general que resulten necesarios durante su ejecución" , no es menos cierto que ese mismo art. 37 requiere la "reglamentación [que] establecerá los alcances y mecanismos" para realizar

Dicha reglamentación de la ley fue practicada a través del dec. 2666/92. En él se dispone (art. 37) (Ver en el texto del fallo) un procedimiento especial para ejercer las facultades de "modificación" antes mencionadas que lleva al dictado de un "decreto que establezca la "distribución administrativa". Pues bien, no surge del dec. 290/95, que se haya cumplido con lo expresamente dispuesto en el párr. 2° del art. 37 del dec. 2666/92, que se refiere al trámite administrativo para las "modificaciones" al presupuesto general. Por otra parte, tampoco surge del dec. 290/95 que se haga alguna "distribución" entre partidas (restando en un lado y sumando en otro) para poder considerar cumplida la finalidad del dec. reglamentario 2686/92, aun no habiéndose realizado el procedimiento administrativo previsto allí.

Todo esto evidencia que el Poder Ejecutivo Nacional no actuó (ni siquiera se lo propuso) en uso de la competencia delegada atribuida por el Congreso en el art. 37 de la ley 24.156. Sí quiso actuar en ejercicio de las pretendidas facultades del art. 99 inc. 3º de la Constitución Nacional (decreto de necesidad y urgencia), lo cual implica que - a la luz de mi voto, "in re" : Verrocchi (Fallos: 322:1726) - sus cláusulas son nulas de nulidad absoluta hasta la entrada en vigencia de la ley 24.624 que convalidó dicho decreto.

En el precedente Verrocchi, al que remito para evitar repeticiones innecesarias, sostuve en lo sustancial que "[...] la vía establecida por la Constitución Nacional [en el inc. 3°, art. 99] exige que el Congreso sancione la 'ley especial' que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues esta Corte sólo debe atender a su significado y a sus consecuencias".

"Ahora bien: al no haberse sancionado la ley que reclama el art. 99, inc. 3°, no puede cumplirse con la denominada 'subetapa' legislativa (prevista en dicho artículo], lo que determina la imposibilidad [del Poder Ejecutivo Nacional] de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia' (conf. Verrocchi, consid. 13 de mi voto).

8. Que la llamada "ratificación" efectuada por el Congreso del dec. 290/95 (por vía del art. 18 de la ley 24.624) sólo puede tener efecto desde la entrada en vigencia de dicha ley. Ello es así porque el inc. 3° del art. 99 de la Carta Magna establece el principio general según el cual "[e]1 Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo". Este principio implica que un decreto de necesidad y urgencia que no haya cumplido los requisitos previstos en dicho inc. 3° - tal como ocurre con el dec. 290/95 - es nulo de nulidad absoluta y, por ello, este vicio no puede ser subsanado mediante una ley posterior que tenga efecto retroactivo.

9. Que en su segundo agravio el apelante afirma que no existe ninguna norma que prohíba al Estado nacional disminuir las remuneraciones futuras de sus empleados. En consecuencia - afirma - la reducción examinada en autos no viola el derecho de propiedad de tales agentes.

Este planteo debe prosperar, en tanto no media lesión a la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional cuando, por razones de interés público, el Congreso decide disminuir para el futuro las remuneraciones de los agentes estatales sin alterar sustancialmente el contrato de empleo público al no mediar una quita confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. En el supuesto de autos, la quita salarial para la franja de remuneraciones entre $2001 a $ 3000 es equivalente al 5 % (art. 2º, dec. 290/95).

Desde esta perspectiva, no resulta suficientemente acreditado el carácter confiscatorio o arbitrario de la reducción sufrida por la parte actora. Conviene recordar que, en casos como el de autos (agente de la Comisión Nacional de Energía Atómica no sujeta a convención colectiva, conf. fs. 3 del escrito de demanda) no existe - en principio - un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura de los agentes públicos sin variantes y en todas las circunstancias.

10. Que en su último agravio el apelante afirma que el sistema de reducción de salarios en examen no viola la garantía de la igualdad. Argumenta que los casos en los que no se aplica dicha reducción no se fundan en el indebido privilegio de personas o grupos de personas.

La cámara cita tres normas - que fueron dictadas como consecuencia del dec. 290/95 - que a su juicio violan la garantía de la igualdad pues excluyen "[...] a ciertos sectores del personal estatal de la detracción (salarial) impuesta [...]" . Tales normas son los decretos del Poder Ejecutivo Nacional 397/95 y 447/95 y la resolución de la Secretaría de Hacienda de la Nación 133/95.

11. Que una larga jurisprudencia de esta Corte prevé que "[...] la garantía de la igualdad no obsta a que el legislador contemple en forma distinta situaciones que considere diferentes, con tal que la discriminación no sea arbitraria ni importe ilegítima persecución o indebido privilegio de personas o grupos de personas, aunque su fundamento sea opinable [...]" (Fallos: 310:849 y sus citas, entre muchos otros). Corresponde determinar, entonces, si la normativa citada por el a quo viola este estándar constitucional.

12. Que el dec. 397/95 establece ciertos límites al ámbito de aplicación del dec. 290/95. Así, por ejemplo, excluye del alcance de la expresión horas extras a "[...] las horas extras que cumple el personal embarcado y de apoyo logístico de las embarcaciones por cuanto ello resulta indispensable para poder prestar el servicio a su cargo [...]" (conf. noveno considerando del dec. 397/95).

También excluye del ámbito de aplicación del dec. 290/95 a las "[...] organizaciones donde el Estado tenga participación mayoritaria [...] y entidades bancarias oficiales que no se encuentren en liquidación [...]". Esta exclusión es válida sólo si se cumplen determinados requisitos de eficiencia, tal como "[...] que el resultado operativo que se obtenga al cierre del ejercicio 1995 no sea inferior al del primer trimestre proyectado para todo el año, considerando en dicho trimestre la aplicación del decreto 290/95 para los tres meses [...]" (conf. art. 1º, dec. 397/95). El dec. 447/95, por su parte, establece que sólo las entidades bancarias que no se encuentren en liquidación están incluidas en el régimen del aludido dec. 397/95.

Finalmente, la res. 133/95 no excluye a ningún sector del personal estatal del ámbito de aplicación del dec. 290/95. En efecto, el propósito de dicha resolución es el de, por ejemplo, definir el concepto de "retribuciones brutas totales" (art. 1° , res. cit.), reglamentar ciertos aspectos del modo de controlar el cumplimiento del dec. 290/95 (art. 8°, res. cit.) y prever las consecuencias que se derivan del incumplimiento de dicho dec. 290/95 (art. 9° , res. citada).

13. Que de las normas transcriptas en el considerando precedente surgen, al menos, dos conclusiones, Por un lado, que la res. 133/95 es impertinente para impugnar la validez del dec. 290/95 con base en el art. 16 de la Constitución Nacional. Ello es así pues tal resolución no excluye a grupo de personas alguno del ámbito de aplicación de dicho decreto. Por otro lado, no se advierte que las exclusiones al sistema del dec. 290/95 (ordenadas por los decs. 397/95 y 447/95) hayan sido el resultado de indebido privilegio a persona, o grupos de personas, en los términos de la jurisprudencia señalada en el consid. 11. Ello es así pues han sido fundadas en razones operativas o de eficiencia que no han sido impugnadas por la actora al contestar el recurso extraordinario. Por esta razón corresponde hacer lugar a este planteo del apelante.

14. Que, en suma, la reducción salarial sólo es válida desde el 29 de diciembre de 1995 (fecha de entrada en vigencia de la ley 24.624) hasta el 1 de enero de 1998 en que dicha reducción fue dejada sin efecto.

Por ello, y oído el procurador general, se declara normalmente admisible el recurso extraordinario y se revoca parcialmente la sentencia apelada con los alcances indicados precedentemente. Costas por su orden en atención a la naturaleza de la cuestión debatida (art. 68, párr. 2º, Cód. Procesal).- Enrique S. Petracchi.

(Ir al sumario)

Las solicitudes de modificaciones al Presupuesto General de la Administración Nacional deberán ser presentadas ante la Oficina Nacional de Presupuesto, mediante la remisión del proyecto de acto administrativo que corresponda, acompañado de la respectiva justificación y de acuerdo a las normas e instrucciones que dicha oficina nacional , establezca.

Para los caso en que las modificaciones que se aprueben a nivel de las propias jurisdicciones y entidades, el decreto que establezca la distribución administrativa deberá fijar los plazos y las formas para la comunicación, a la Oficina Nacional de Presupuesto de los ajustes operados".

11) CSJN “J.J. ROMEO”

SUMARIOS

EMPLEADOS PÚBLICOS - Principios generales

1.

Ref.: Municipalidades.

Se hallaba unido por un vínculo de empleo público quien fuera contratado por la Municipalidad como director ayudante, encontrándose bajo las órdenes de la dirección general del teatro, cumplía horario, percibía una retribución mensual que debía incrementarse en igual forma que el resto del personal municipal, efectuaba aportes previsionales correspondientes a un cargo del escalafón, cobraba sueldo anual complementario y asignaciones familiares y el contrato excluía la aplicación de la ley 20744 Ver Texto .

Publicado: Fallos 311:216.

EMPLEADOS PÚBLICOS - Principios generales

2.

Dentro del concepto de empleo público están comprendidos tanto los supuestos de incorporación permanente a los cuadros de la administración como aquellos del personal contratado y temporario.

Publicado: Fallos 311:216.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA - Competencia ordinaria - Por la materia - Cuestiones laborales

3.

Ref.: Empleados públicos. Municipalidad de Buenos Aires. Accidentes del trabajo. Actos administrativos.

Si la demanda contra la Municipalidad de Buenos Aires por cobro de los daños materiales y morales resultantes de un accidente sufrido durante un ensayo por quien fuera contratado como director ayudante de teatro, no puede ser considerada como una acción motivada por un acto administrativo municipal (art. 46 Ver Texto , inc. K) del decreto - ley 1285/58, texto según ley 22093 Ver Texto ) cabe concluir, en aplicación del art. 97 Ver Texto , primer párrafo, de la ley 19987, que en lo pertinente remite al art. 43 del citado decreto ley, en la competencia de los tribunales civiles de la Capital Federal.

Publicado: Fallos 311:216.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA - Competencia ordinaria - Por la materia - Cuestiones laborales

4.

Ref.: Empleados públicos. Municipalidad de Buenos Aires. Accidentes del trabajo.

No se dan los supuestos que habilitan a la Justicia Nacional del Trabajo para conocer en la demanda contra la Municipalidad de Buenos Aires por cobro de los daños materiales y morales resultantes de un accidente sufrido durante un ensayo por quien fuera contratado como director ayudante del teatro, si el vínculo entre el actor y la demandada resulta encuadrable como relación de empleo público y el demandante ha invocado normas civiles como base fundante de su pretensión.

Publicado: Fallos 311:216.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA - Cuestiones de competencia - Generalidades

5.

Es facultad de la Corte Suprema otorgar el conocimiento de las causas a los jueces realmente competentes, para entender el ellas, aunque no hubiesen sido parte en la contienda.

Publicado: Fallos 311:216.

JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA - Competencia ordinaria - Por la materia - Cuestiones laborales

6.

Ref.: Empleados públicos. Municipalidad de Buenos Aires. Accidentes del trabajo. Actos administrativos.

Si la demanda contra la Municipalidad de Buenos Aires por cobro de los daños materiales y morales resultantes de un accidente sufrido durante un ensayo por quien fuera contratado como director ayudante de teatro no puede ser considerada como una acción motivada por un acto administrativo municipal (art. 46 Ver Texto , inc. K) del decreto - ley 1285/58, texto según ley 22093 Ver Texto ) corresponde aplicar la doctrina según la cual -en el estado actual de la legislación- salvo disposiciones que atribuyen a otros fueros de manera expresa el conocimiento de determinadas causas en que la Municipalidad de Buenos Aires sea parte, todas las restantes corresponden de modo originario o por vía de revisión, a los tribunales civiles de la Capital Federal (Voto de los Dres. Enrique Santiago Petracchi y Jorge Antonio Bacqué).

Publicado: Fallos 311:216.

FALLO COMPLETO:

Fecha: 03/03/1988

Partes: Romeo, José Julián Luján v. Municipalidad de Buenos Aires s/ daños y perjuicios

Publicado: Fallos 311:216.

COMPETENCIA (En particular) - Derecho laboral - Accidentes de trabajo - Empleados municipales - Personal contratado - Relación de empleo público

DICTAMEN DEL PROCURADOR FISCAL

Suprema Corte:

A fojas 39 el señor Juez a cargo del Juzgado Nacional del Trabajo Nº 20, declaró de oficio su incompetencia para continuar entendiendo en el juicio. Por su parte el magistrado a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Civil y Comercial Nº 35, admitió su jurisdicción para intervenir en autos. Corrido el pertinente traslado de demanda la accionada planteó una excepción de incompetencia, que si bien fue rechazada en la primera instancia, resultó luego admitida por la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones Especial en lo Civil y Comercial. En tales condiciones ha quedado planteado un conflicto de competencia que con arreglo a lo prescripto en el artículo 24 Ver Texto inciso 7º del decreto-ley 1285/58 -t.o. ley 21708- corresponde a esta Corte dirimir.

A mi modo de ver, se impone señalar en primer término, que para determinar la competencia ha de estarse a la exposición de los hechos que el actor formula en su demanda y después, y sólo en la medida en que se adecue a ellos, al derecho que invoca como fundamento de su pretensión (v. sentencia del 23 de agosto de 1984 recaída en la causa Competencia 83 L.XX "El Carrito S. R. L. c/Greco Juan Carlos" Ver Texto y sus citas).

En el caso la demanda en análisis es promovida por el actor contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por indemnización de los daños y perjuicios devengados a resultas de un accidente de trabajo sufrido mientras se desempeñaba como "director ayudante" de una pieza escénica en el Teatro Municipal General San Martín que depende de la referida accionada.

Desde que la parte actora no caracteriza específicamente el tenor de la relación jurídica que lo vinculaba con la Municipalidad para resolver el conflicto ha de estarse al derecho invocado y en definitiva al aplicable para dilucidar la litis. Debo indicar entonces por una parte que el esclarecimiento de la presente controversia exige determinar, si concurren en el caso los presupuestos de responsabilidad por accidentes de trabajo -en especial el previsto por el artículo 3º de la ley 9683, con fundamento en el cual se desestimó el reclamo administrativo del demandante-; y de otra, si los mismos resultan extensivos para las hipótesis en que el empleado, acogiéndose a la opción que le otorga el art. 17 del mencionado cuerpo legal se decide por la indemnización que según el derecho común, pudiere corresponderle.

Ahora bien, para resolver el fondo del asunto no surge que hayan de aplicarse normas de derecho administrativo. Por el contrario se encuentran en juego la inteligencia y presupuestos fácticos vinculados a la referida ley 9688 -invocada en la demanda- de conocimiento propio del fuero laboral y cuya especialización en la materia torna aplicable la jurisprudencia del Tribunal sentada en las sentencias del 10 de setiembre de 1985 Competencia Nº 498 XX -"Pérez de González, María Herminia c/Estado Nacional- Ministerio de Acción Social Policlínico Alejandro Posadas s/cobro de pesos" y del 21 de noviembre de 1985 Competencia Nº 592 -Libro XX "Frías, Carlos c/Ministerio de Cultura y Educación de la Nación s/ordinario", que remiten en lo pertinente al dictamen de esta Procuración.

No dejo de observar a mayor abundamiento, que tiene dicho este Tribunal que cuando el Estado contrata los servicios de personas para funciones no previstas en el cuadro de la administración, su relación se rige por el derecho común. La calidad de persona jurídica pública estatal de la demandada, no implica que necesariamente deban aplicarse las normas del derecho público a la situación del actor, pues si bien el contrato no fue incluido en el régimen de la Ley de Contrato de Trabajo, de los elementos obrantes actualmente en la causa -v. especialmente contrato de fojas 22/23- no surge que su actividad se encontrara reglamentada por el régimen jurídico y presupuestario de la administración (v. esp. cláusulas cuarta y quinta del mismo y sentencia del 21 de agosto de 1986 R. 272 L. XX "Ruiz, Ramón Raúl c/Banco de la Nación Argentina" Ver Texto ).

Por ello, teniendo en cuenta que conforme a lo dispuesto por los artículos 47 Ver Texto de la ley 13998 y 20 Ver Texto de la ley 18345 los Jueces Nacionales del Trabajo tienen la competencia que les atribuye la ley 12948 Ver Texto para conocer aún en las causas en que sea parte la Nación, sus reparticiones autárquicas o la Municipalidad, soy de opinión que corresponder dirimir la contienda disponiendo que la Justicia Nacional del Trabajo, por intermedio de su Juzgado Nº 20 continúe interviniendo en el juicio. Buenos Aires, 22 de setiembre de 1986.

JOSÉ OSVALDO CASÁS

FALLO DE LA CORTE SUPREMA

Buenos Aires, 3 de marzo de 1988.

Autos y Vistos; Considerando:

1º) Que tanto el señor juez a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia del Trabajo Nº 20, como la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones Especial en lo Civil y Comercial se declararon incompetentes para entender en las presentes actuaciones. En consecuencia, esta Corte debe dirimir el conflicto planteado, conforme lo prescripto por el art. 24 Ver Texto , inc. 7º, del decreto-ley 1285/58.

2º) Que el actor promovió demanda contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por cobro de los daños materiales y morales resultantes de un accidente sufrido durante el ensayo de una obra de teatro con relación a la cual había sido contratado como director ayudante por el Teatro Municipal General San Martín.

3º) Que las circunstancias del caso permiten prima facie considerar el vínculo que en su momento unió al demandante con el municipio como de empleo público, concepto dentro del cual están comprendidos tanto los supuestos de incorporación permanente a los cuadros de la administración como aquellos del personal contratado y temporario. Así resulta de las cláusulas del contrato de fs. 22, según las cuales estaba bajo las órdenes de la dirección general del teatro, cumplía horario, percibía una retribución mensual que debía incrementarse -en el caso de eventuales aumentos de salarios dispuestos por el Poder Ejecutivo Nacional- en igual forma que el resto del personal municipal, efectuaba aportes previsionales correspondientes a un cargo del escalafón, cobraba sueldo anual complementario y asignaciones familiares. Además, la cláusula décima del mencionado contrato excluía la aplicación del régimen de la ley 20744 Ver Texto . Por fin, en todo momento la Comuna consideró al actor como a un "agente contratado' (resolución Nº 762/85 y decreto Nº 7927/85, fs. 20 y fs. 30 del expediente Nº 69.197 agregado por cuerda).

4º) Que, toda vez que el vínculo entre el actor y la demandada resulta encuadrable como relación de empleo público y que el demandante ha invocado normas civiles como base fundante de su pretensión (fs. 35), no se dan los supuestos que habilitarían a la Justicia Nacional del Trabajo para entender en la litis (sentencia de fecha 27 de agosto de 1985, recaída en la causa "Sonnante, Rosa Beatriz c/ Estado Nacional -Ministerio del Interior- y otro s/ cobro de pesos" Ver Texto , Comp. Nº 252.XX., consid. 6º, y sentencia de fecha 8 de abril de 1986 in re, "Salinas, Ramón Osvaldo c/ Junta Nacional de Granos s/ cobro de pesos", Comp. Nº 705.XX. cons. 3º).

5º) Que la demanda tampoco puede ser considerada como una acción motivada por un acto administrativo municipal (art. 46 Ver Texto , inc. K) del decreto-ley 1285/58, texto según la ley 22093 Ver Texto ), por lo cual -en aplicación del artículo 97 Ver Texto , primer párrafo, de la ley 19987, que en lo pertinente remite al artículo 43 del ya citado decreto- ley- cabe, concluir en la competencia de los tribunales civiles de la Capital Federal. Se aplica en este punto la reiterada jurisprudencia del Tribunal que establece que es facultad de la Corte Suprema otorgar el conocimiento de las causas a los jueces realmente competentes para entender en ellas aunque no hubiesen sido parte en la contienda (Fallos: 280:36; 281:374; 301:728, entre otros).

Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se declara la competencia de la Justicia Nacional en lo Civil de la Capital Federal para entender en la causa, a cuyo efecto ésta deberá ser remitida a la Cámara de Apelaciones de ese fuero. Hágase saber al señor juez a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia del Trabajo Nº 20 y a la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones Especial en lo Civil y Comercial.

JOSÉ SEVERO CABALLERO- AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO- CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (según su voto) - JORGE ANTONIO BACQUÉ (según su voto)

VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTOR DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Y DOCTOR DON JORGE ANTONIO BACQUÉ.

Considerando:

1º) Que tanto el señor juez a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia del Trabajo Nº 20, como la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones Especial en lo Civil y Comercial se declararon incompetentes para entender en las presentes actuaciones. En consecuencia, esta Corte debe dirimir el conflicto planteado, conforme lo prescripto por el art. 24 Ver Texto , inc. 7º del decreto-ley 1285/58.

2º) Que el actor promovió demanda contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por cobro de los daños materiales y morales resultantes de un accidente sufrido durante el ensayo de una obra de teatro con relación a la cual había sido contratado como director ayudante por el Teatro Municipal General San Martín.

3º) Que las circunstancias del caso permiten prima facie considerar el vínculo que en su momento unió al demandante con el municipio como de empleo público, concepto dentro del cual están comprendidos tanto los supuestos de incorporación permanente a los cuadros de la administración como aquellos del personal contratado y temporario. Así resulta de las cláusulas del contrato de fs. 22, según las cuales estaba bajo las órdenes de la Dirección General del Teatro, cumplía horario, percibía una retribución mensual que debía incrementarse -en el caso de eventuales aumentos de salarios dispuestos por el Poder Ejecutivo Nacional- en igual forma que el resto del personal municipal, efectuaba aportes previsionales correspondientes a un cargo del escalafón, cobraba sueldo anual complementario y asignaciones familiares. Además, la cláusula décima del mencionado contrato excluía la aplicación del régimen de la ley 20744 Ver Texto . Por fin, en todo momento la Comuna consideró al actor como a un "agente contratado" (resolución Nº 762/85 y decreto Nº 7927/85, fs. 20 y fs. 30 del expediente Nº 69.197 agregado por cuerda).

4º) Que, toda vez que el vínculo entre el actor y la demandada resulta encuadrable con relación de empleo público y que el demandante ha invocado normas civiles como base fundante de su pretensión (fs. 35), no se dan los supuestos que habilitarían a la Justicia Nacional del Trabajo para entender en la litis (sentencia de fecha 27 de agosto de 1985, recaída en la causa "Sonnante, Rosa Beatriz c/ Estado Nacional -Ministerio del Interior- y otro s/cobro de pesos" Ver Texto , Comp. Nº 252.XX., cons. 6º, y sentencia de fecha 8 de abril de 1986 in re "Salinas, Ramón Osvaldo c/ Junta Nacional de Granos s/ cobro de pesos", Comp. Nº 705.XX. cons. 3º).

5º) Que la demanda tampoco puede ser considerada como una acción motivada por un acto administrativo municipal (art. 46 Ver Texto , inc. k) del decreto-ley 1285/58, texto según la ley 22093 Ver Texto ), por lo que corresponde aplicar la doctrina según la cual -en el estado actual de la legislación- y salvo disposiciones que atribuyan a otros fueros de manera expresa el conocimiento de determinadas causas en las que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires sea parte, todas las restantes corresponden de modo originario o por vía de revisión, a los tribunales civiles de la Capital Federal (voto de la minoría en la sentencia de fecha 24 de setiembre de 1987, recaída en la causa "Riva S. A. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ cobro de pesos", cons. 10, Comp. Nº 31.XXI.). Se aplica en este punto la reiterada jurisprudencia del Tribunal que establece que es facultad de la Corte Suprema otorgar el conocimiento de las causas a los jueces realmente competentes para entender en ellas aunque no hubiesen sido parte en la contienda (Fallos: 280:36 Ver Texto ; 281:374 Ver Texto ; 301:728, entre otros).

Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador Fiscal, se declara la competencia de la Justicia Nacional en lo Civil de la Capital Federal para entender en la causa, a cuyo efecto ésta deberá ser remitida a la Cámara de Apelaciones de ese fuero. Hágase saber al señor juez a cargo del Juzgado Nacional de Primera Instancia del Trabajo Nº 20 y a la Sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones Especial en lo Civil y Comercial.

ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JORGE ANTONIO BACQUÉ

3°) Que, en consecuencia, el Tribunal debe resolver si el requisito de nacionalidad argentina, que la norma local establece —según el a quo— para concursar al cargo de secretario de primera instancia, es compatible con la igualdad que aparece tutelada en los arts. 20 y 16 de la Ley Fundamental de la Nación.

Debe señalarse, primeramente, que la actora pretendió concursar para acceder a un cargo público (secretario de Primera Instancia en la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires) y, sobre esa base, concluir que no es el art. 20 de la Constitución Nacional la norma que rige el caso. En efecto, ésta señala —en la parte que interesa— que "(L)os extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer su industria, comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlos y enajenarlos; navegar los ríos y costas; ejercer libremente su culto; testar y casarse conforme a las leyes [...]".

En estas actuaciones no está comprometido ningún derecho civil de Evelyn P. Gottschau. Tampoco el de ejercer su profesión, tanto es así que aquélla está matriculada, a esos efectos, en el Colegio Público de la Ciudad de Buenos Aires. El art. 20 de la Constitución Nacional y su equiparación absoluta entre nacionales y extranjeros —en lo que hace al goce de los derechos que la norma enumera— no está en juego en autos: aquí, de lo que se trata, es del derecho a acceder a un empleo público.

4°) Que sí es aplicable, en casos como el de Gottschau, el art. 16 de la Constitución Nacional que, en lo que interesa, dispone "Todos sus habitantes (de la Nación Argentina) son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad (...)". Esta norma no establece una equiparación rígida, como el art. 20 de la Constitución Nacional, sino que impone un principio genérico (igualdad ante la ley de todos los habitantes) que no impide la existencia de diferencias legítimas. El Tribunal lo ha dicho desde antaño: la igualdad establecida por el art. 16 de la Constitución no es otra cosa que el derecho a que no se establezcan excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que en iguales circunstancias se concede a otros (Fallos: 153:67, entre muchos otros).

El ámbito del art. 16 de la Constitución Nacional admite las gradaciones, las apreciaciones de más o de menos, el balance y la ponderación. Todo ello en tanto no se altere lo central del principio que consagra: la igualdad entre nacionales y extranjeros, todos ellos "habitantes de la Nación".

5°) Que a esta altura podría suponerse que lo único que procede en el caso es evaluar la mayor o menor razonabilidad del requisito de nacionalidad argentina impuesto por la normativa local.

Sin embargo, esta Corte ha resuelto recientemente que, cuando se impugna una categoría infraconstitucional basada en el "origen nacional" —como sucede en el sub lite— corresponde considerarla sospechosa de discriminación y portadora de una presunción de inconstitucionalidad que corresponde a la demandada levantar (conf. causa "Hooft", Fallos: 327:5118, considerando 4° y sus citas).

Después de señalar la inversión del onus probandi que esa presunción de inconstitucionalidad trae aparejada, el Tribunal puntualizó que aquella sólo podía ser levantada por la demandada con una cuidadosa prueba sobre los fines que había intentado resguardar y sobre los medios que había utilizado al efecto. En cuanto a los primeros, deben ser sustanciales y no bastará que sean meramente convenientes. En cuanto a los segundos, será insuficiente una genérica "adecuación" a los fines, sino que deberá juzgarse si los promueven efectivamente y, además, si no existen otras alternativas menos restrictivas para los derechos en juego que las impuestas por la regulación cuestionada (sentencia in re "Hooft", considerando 6°).

Es evidente que el Tribunal ha adoptado, para casos como el sub lite, un criterio de ponderación más exigente que el de mera razonabilidad. Este último, que funciona cuando se trata de la impugnación de normativas que gozan de la presunción de constitucionalidad, resulta insuficiente cuando se está en presencia de preceptos legales afectados por la presunción inversa. Aquí se requiere aplicar un escrutinio más severo, cuyas características esta Corte ha indicado en el precedente citado.

6°) Que, por lo dicho, la demandada no podía contentarse con la sola alegación de que la exigencia de nacionalidad argentina a un secretario de primera instancia era razonable o aun conveniente para la Ciudad de Buenos Aires y resultaba adecuada al fin perseguido. Por el contrario, debía acreditar que existían fines sustanciales que hacen al ejercicio de funciones básicas del Estado —como es, por ejemplo, la jurisdicción— que requerían que el cargo sólo pudiera ser cubierto por argentinos. Debía, además, disipar toda duda sobre si no existirían medidas alternativas (a la exigencia de nacionalidad argentina) que pudieran garantizar el objetivo perseguido de un modo menos gravoso para el interesado.

7°) Que el Tribunal constata que la demandada se ha limitado a señalar —como también lo han hecho los jueces del a quo que formaron la mayoría— diversas normas, de jerarquía infraconstitucional, que exigen la nacionalidad para acceder a distintos empleos públicos. Es del caso subrayar que la mera existencia de esas normas nada demuestra sobre su compatibilidad con los preceptos de la Carta Magna, compatibilidad que sólo puede ser juzgada "en concreto" —como se destaca en Fallos: 321:194, considerando 8°— cuando se plantea un caso judicial de impugnación de algunas de esas normativas.

8°) Que para efectuar la evaluación "en concreto" en el caso de Gottschau, corresponde partir de la base de que —según el a quo (fs. 248)— el cargo al que aspiraba concursar la actora importaba el ejercicio de las funciones enumeradas en el art. 31 del C.C.A.T. (Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires).

Ahora bien, según dicha norma, las funciones del secretario de primera instancia, son:

"1. Comunicar a las partes y a los terceros las decisiones judiciales, mediante la firma de oficios, mandamientos, cédulas y edictos (...)

2. Extender certificados, testimonios y copias de actas.

3. Conferir vistas y traslados.

4. Firmar (...) las providencias de mero trámite (...)

5. Devolver los escritos presentados fuera de plazo.

6. Dentro del plazo de tres días, las partes pueden requerir al juez/a que deje sin efecto lo dispuesto por el secretario/a (...) La resolución es inapelable".

La enunciación transcripta evidencia que, sin perjuicio de la importancia que tienen las funciones indicadas, éstas no importan el ejercicio de la juridicción, en sentido estricto, reservada —como es sabido— a los magistrados. O, si la comprometen, es sólo en áreas muy secundarias, sujetas siempre al control de los jueces. Ello permite descartar que el desempeño de la tarea señalada pueda per se poner en juego los fines sustanciales que el test de "Hooft" menciona.

9°) Que, además, y ya con referencia a los medios aludidos en "Hooft" —y a la necesidad de aplicar alternativas menos gravosas, cuando existieran— se advierte claramente que la demandada pudo instrumentar exigencias relativas, no a la nacionalidad —como hizo— sino a la extensión de la residencia en el país, o al lugar en el cual los estudios fueron efectuados, como modos de acreditar el arraigo al que la norma impugnada parece apuntar. Como nada de esto fue hecho, cabe concluir que tampoco se ha respetado la necesidad de elegir las alternativas menos restrictivas para los derechos del postulante.

10) Que, por fin, algún voto de los que forman la mayoría en el fallo apelado alude a que distintos tratados y convenciones sobre derechos humanos reconocen el derecho a acceder a los cargos públicos a los ciudadanos de cada país, sin hacerlo extensivo a los extranjeros que en ellos habiten (fs. 253).

Esto es así, como surge, por ejemplo, del art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y del art. 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establecen, en la parte que interesa, el derecho de todos los ciudadanos a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Debe señalarse, sin embargo, que esas normas deben interpretarse en consonancia con otros preceptos fundamentales. Así, por ejemplo, el art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional, que dispone que los tratados de rango constitucional "...no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos". Y el art. 29, inc. b de la ya citada Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), que establece que ninguna disposición de esa Convención puede ser interpretada en el sentido de "limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes" (en sentido análogo el art. 5.2 del precitado Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

Resulta de las normas citadas en el párrafo que antecede, que los tratados internacionales pueden sólo mejorar la tutela de los derechos, no empeorarla. Es decir, aquellos no pueden entenderse como restrictivos de los derechos constitucionales existentes, en el ordenamiento interno, al momento de su sanción.

Por tanto, si los extranjeros, en su carácter de habitantes de la Nación, están, en principio, habilitados para el empleo público —conforme la cláusula genérica del art. 16 de la Constitución Nacional y con el alcance que se indicó precedentemente— no puede acudirse a los tratados para limitar ese derecho. Para usar los términos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, no puede pretextarse que el tratado no reconoce al derecho o lo hace "en menor medida" (conf. art. 5.2 de aquél).

11) Que, en consecuencia, corresponde hacer lugar al recurso de la apelante y declarar la inconstitucionalidad, en el caso, de la norma local que impone el requisito de la nacionalidad argentina para concursar al cargo de secretario de Primera Instancia en los Juzgados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

Por ello, oído el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja y se declara procedente el recurso extraordinario concedido, dejando sin efecto la sentencia apelada, en los términos indicados precedentemente. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Vuelvan los autos al tribunal de origen para que, con arreglo a lo decidido, se dicte un nuevo pronunciamiento. Notifíquese, agreguése la queja al principal y remítase. — Enrique S. Petracchi. — Elena I. Highton de Nolasco (según su voto). — Carlos S. Fayt. — Juan C. Maqueda (según su voto). — Eugenio R. Zaffaroni. — Ricardo L. Lorenzetti. — Carmen M. Argibay.

Voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda

Considerando: 1°) Que la actora, Evelyn Patrizia Gottschau, promovió acción de amparo contra la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Poder Judicial - Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires) con el objeto de que se revocara la resolución 214/99, del plenario del mencionado Consejo, que desestimó la impugnación que Gottschau formuló contra el acta 24/99, de la Secretaría de Coordinación Técnica de aquél (fs. 19/32 del expte. 6416).

La demandante, de nacionalidad alemana, estuvo radicada en forma permanente en la República Argentina desde el año 1983 y dijo haber cursado sus estudios secundarios y universitarios en nuestro país, donde obtuvo el título de abogada (Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la U.B.A.), en 1998, año en el que también se matriculó en el Colegio Público de Abogados de la Ciudad de Buenos Aires.

En el mes de octubre de 1999, se presentó como postulante en el concurso para la Selección de Secretarios de Primera Instancia del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, pero su solicitud fue denegada, con invocación del art. 10.1.4 del Reglamento de Concursos (acta 24/99). Aquella norma establecía: "Art. 10. En la solicitud los postulantes deben acreditar el cumplimiento de los requisitos legales previstos para el cargo al que aspiren (...) 10.1.4. si es argentino nativo o naturalizado" (fs. 4). Recurrió contra la decisión, pero el plenario del Consejo de la Magistratura la confirmó (resolución 214/99), argumentando que, puesto que la solicitud que debía llenar la postulante requería la indicación mencionada en el art. 10.1.4, ello mostraba que se había establecido como condición ineludible para participar en el concurso, ser de nacionalidad argentina (fs. 12).

Contra esta última decisión la actora planteó acción de amparo, en la que sostuvo que la decisión impugnada violaba distintos preceptos constitucionales locales y nacionales que protegen la igualdad de los habitantes, cualquiera fuere su nacionalidad. Invocó también normas pertenencientes al derecho internacional de los derechos humanos y adujo que el accionar ilegítimo que cuestionaba le impedía participar no sólo en el concurso indicado sino en otros similares que pudieran abrirse, restringiendo la posibilidad de desarrollarse profesionalmente en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires. Finalizó pidiendo que fuera revocada la decisión del Consejo de la Magistratura y que, de ser necesario, se declarara la inconstitucionalidad del ya citado art. 10.1.4 del Reglamento de Concursos.

2°) Que la acción de amparo fue rechazada en primera instancia (fs. 50/51 vta.), decisión que, apelada por la actora, fue confirmada por la alzada (fs. 97/100). Evelyn P. Gottschau interpuso recurso de inconstitucionalidad local que, en definitiva, fue acogido formalmente por el Tribunal Superior de la Ciudad, el que, por mayoría, desestimó el planteo de fondo de la demandante (fs. 237/258 del expte. 361/00).

Contra esa sentencia la actora interpuso recurso extraordinario federal (fs. 264/279), que fue concedido parcialmente por el a quo con fundamento en que "(D)esde la demanda ha sido invocado el derecho a la igualdad, fundado de manera directa en la Constitución Nacional (arts. 16 y 20) y la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia, por mayoría de votos de sus jueces, fue contraria al recurrente" (fs. 297).

El recurso federal fue bien concedido por el a quo, no sólo por la razón señalada en el auto de concesión —relativa al art. 14, inc. 3°, de la ley 48— sino por darse, asimismo, la hipótesis contemplada en el inc. 2° del citado precepto. En efecto, ha sido impugnada una norma local —la que exige el requisito de nacionalidad argentina— por contraria a la Constitución Nacional y la decisión ha sido en favor de su validez.

El Tribunal Superior de la Ciudad de Buenos Aires denegó, en cambio, el remedio federal intentado en la parte que contenía agravios relativos a hechos, prueba y derecho público local. Este último aspecto, motivó un recurso de hecho de la actora, por apelación extraordinaria parcialmente denegada, que la Corte, en este acto, desestima (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

12) CSJN “MADORRÁN”

Madorrán, Marta C. c. Administración Nac. de Aduanas

03/05/2007

Voces

ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL ~ CESANTIA ~ DERECHOS DEL EMPLEADO PUBLICO ~ EMPLEADO PUBLICO ~ EMPLEO PUBLICO ~ ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PUBLICO ~ ESTABILIDAD LABORAL ~ ESTABILIDAD PROPIA ~ REINCORPORACION DEL EMPLEADO PUBLICO

Cita Fallos Corte: 330:1989

Hechos

Un agente de la Administración Nacional de Aduanas que había sido despedido sin causa justificada interpuso una demanda a fin de que se lo reincorpore en su cargo. La Cámara declaró nulo el despido e inconstitucional el art. 7 del convenio colectivo 56/92 "E" que regulaba la relación que unía a las partes. Se interpuso recurso extraordinario federal. La Corte Suprema de Justicia de la Nación confirmó la sentencia recurrida.

Sumarios

1 - Corresponde condenar a la Administración Nacional de Aduanas a reincorporar en su cargo a un agente que fuera segregado de su empleo sin invocación de una causa justificada y razonable, ello en virtud de la estabilidad propia reconocida al empleado público por el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 02/06/2000, LA LEY, 2000-C, 828 - LA LEY, 2000-D, 375, con notas de Mario A. R. Midón; Andrés Gil Domínguez; Germán J. Bidart Campos - DJ, 2002-2, 1086 - CS Fallos 323, 1566 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 159 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson - Editorial LA LEY, 2003, 159, con nota de Carlos Balbín ; dispuso que el derecho a la estabilidad en el empleo público, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables.

(*) Informacion a la época del fallo.

2 - Es nulo e inconstitucional el art. 7 del convenio colectivo 56/92 "E", establecido por el laudo 16/92, en cuanto sólo prevé como consecuencia de la ruptura injustificada del vínculo por la empleadora el derecho del trabajador a una indemnización en los términos de la Ley de Contrato de Trabajo, por cuanto la norma impugnada resulta incompatible con la estabilidad del empleado público consagrada en el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 02/06/2000, LA LEY, 2000-C, 828 - LA LEY, 2000-D, 375, con notas de Mario A. R. Midón; Andrés Gil Domínguez; Germán J. Bidart Campos - DJ, 2002-2, 1086 - CS Fallos 323, 1566 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 159 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson - Editorial LA LEY, 2003, 159, con nota de Carlos Balbín ; dispuso que el derecho a la estabilidad en el empleo público, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables.

(*) Informacion a la época del fallo.

3 - Sustituir la reinstalación que pretende el agente que fuera injustificadamente segregado de su cargo por una indemnización dejaría al empleado público indefenso ante las cesantías en masa que podrían producirse en ocasión de los cambios de gobierno e introduciría una evidente carga sobre la bolsa estatal.

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 02/06/2000, LA LEY, 2000-C, 828 - LA LEY, 2000-D, 375, con notas de Mario A. R. Midón; Andrés Gil Domínguez; Germán J. Bidart Campos - DJ, 2002-2, 1086 - CS Fallos 323, 1566 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 159 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson - Editorial LA LEY, 2003, 159, con nota de Carlos Balbín ; dispuso que el derecho a la estabilidad en el empleo público, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables.

(*) Informacion a la época del fallo.

4 - La reinstalación del empleado público en su cargo prevista en el art. 14 bis de la Constitución Nacional guarda coherencia con los principios que rigen a las instancias jurisdiccionales internacionales en materia de derechos humanos, tendientes a la plena reparación de los daños irrogados por violaciones de aquellos reprochables a los Estados.

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 02/06/2000, LA LEY, 2000-C, 828 - LA LEY, 2000-D, 375, con notas de Mario A. R. Midón; Andrés Gil Domínguez; Germán J. Bidart Campos - DJ, 2002-2, 1086 - CS Fallos 323, 1566 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 159 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson - Editorial LA LEY, 2003, 159, con nota de Carlos Balbín ; dispuso que el derecho a la estabilidad en el empleo público, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables.

(*) Informacion a la época del fallo.

5 - La estabilidad propia del empleado público consagrada en el art. 14 bis de la Constitución Nacional no entra en conflicto con el art. 99 incs. 1 y 7 de la Constitución Nacional en cuanto disponen que el presidente de la Nación por sí solo nombra y remueve a los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma en la Constitución, desde que la remoción de un agente público no queda fuera de la órbita de dicho mandatario por el hecho de que, al no hallarse justificadas las causas de la medida o al no haberse invocado ninguna, sea la propia Carta Magna la que prevea la reinstalación del primero.

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 02/06/2000, LA LEY, 2000-C, 828 - LA LEY, 2000-D, 375, con notas de Mario A. R. Midón; Andrés Gil Domínguez; Germán J. Bidart Campos - DJ, 2002-2, 1086 - CS Fallos 323, 1566 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 159 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson - Editorial LA LEY, 2003, 159, con nota de Carlos Balbín ; dispuso que el derecho a la estabilidad en el empleo público, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables.

(*) Informacion a la época del fallo.

6 - Corresponde declarar la inconstitucionalidad del art. 7 inc. c) del convenio colectivo 56/92 "E" -celebrado con posterioridad al ingreso del actor a la Administración Pública-, pues al consagrar la estabilidad impropia altera, en el caso concreto, la sustancia del régimen de estabilidad propia que tenía al actor al momento de su incorporación y, de este modo, la desnaturaliza. (Del voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda)

Jurisprudencia Vinculada (*)

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(*) Informacion a la época del fallo.

7 - La concepción de la estabilidad del empleado público introducida en el texto del art. 14 bis de la Constitución Nacional implica la estabilidad en sentido propio, la cual excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, cuya violación trae consigo la nulidad de ésta y consiguiente reincorporación. (Del voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda)

Jurisprudencia Vinculada (*)

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(*) Informacion a la época del fallo.

8 - La inconstitucionalidad del art. 7 inc. c) del convenio colectivo 56/92 "E" declarada en un caso concreto no resulta aplicable sin más a todos los empleados de la Administración Pública Nacional, dado que la solución de cada caso está condicionada por la naturaleza de la vinculación del empleado con la Administración y requiere, en consecuencia, el examen de la forma de incorporación del agente, de la normativa aplicable y de la conducta desarrollada por las partes durante la vinculación. (Del voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda)

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(*) Informacion a la época del fallo.

9 - El derecho a la estabilidad, como todos los demás que consagra nuestra Carta Magna, puede ser limitado por las leyes que lo reglamentan y esas reglamentaciones pueden atender al origen y regularidad de las designaciones, períodos razonables de prueba, causas justificadas de cesantía y otras disposiciones que sistematicen la carrera administrativa, pero no pueden desnaturalizar la efectiva aplicación de la estabilidad transformando el derecho a ser reincorporado en caso de cesantía injustificada, que es de principio y posibilita retomar el curso de aquélla, en un mero derecho indemnizatorio que, por ser de carácter sustitutivo, debe estar reservado para casos excepcionales de justicia objetiva (del voto de la doctora Argibay)

Jurisprudencia Vinculada (*)

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(*) Informacion a la época del fallo.

10 - La estabilidad del empleado público es armonizable con las facultades atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo, pues, entendida ella como un todo coherente y armónico, dichas facultades deben ser ejercitadas con respeto de la estabilidad, ya que si los derechos y garantías deben ser ejercidos conforme a las leyes que los reglamentan tampoco son absolutas las potestades que se consagran en el texto constitucional (Del voto de la doctora Argibay)

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 02/06/2000, LA LEY, 2000-C, 828 - LA LEY, 2000-D, 375, con notas de Mario A. R. Midón; Andrés Gil Domínguez; Germán J. Bidart Campos - DJ, 2002-2, 1086 - CS Fallos 323, 1566 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elems. de Derecho Administrativo - Julio Rodolfo Comadira, 159 - Colección de Análisis Jurisprudencial Elementos de Derecho Administrativo - Director: Tomás Hutchinson - Editorial LA LEY, 2003, 159, con nota de Carlos Balbín ; dispuso que el derecho a la estabilidad en el empleo público, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, obligando al Estado a mantenerlos en actividad aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por economía o por otras causas razonables.

(*) Informacion a la época del fallo.

TEXTO COMPLETO:

Buenos Aires, mayo 3 de 2007.

Considerando: 1°) Que la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo (LA LEY, 2001-D, 350), en lo que interesa, declaró nulo el despido de la actora, así como nulo e inconstitucional el art. 7 del convenio colectivo 56/92 "E" según el texto dispuesto por el laudo 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, que regulaba la relación de empleo público que unía a las partes. En consecuencia, condenó a la demandada, Administración Nacional de Aduanas, a reincorporar a la actora. Sostuvo el a quo, que la "estabilidad consagrada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional en beneficio de los empleados públicos [...] es la llamada absoluta (su violación acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del empleado)"; que esta garantía tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna que la reglamente, y que los "empleados públicos no dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el derecho laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aquéllos se aplicará el régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estaría privando así de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitución Nacional (art. 14 bis)" (fs. 324).

2°) Que contra dicha sentencia, la vencida interpuso recurso extraordinario que, tal como se sigue de los fundamentos de la respectiva resolución, fue concedido correctamente en la medida en que ponía en juego la cuestión de constitucionalidad reseñada en el considerando anterior (art. 14.1 de la ley 48).

Sin embargo, no podría predicarse igual acierto de dicha resolución, si se entendiera que también comprende a los agravios contra las razones por las cuales el a quo evaluó como injustificados los reproches que aquélla formuló a la conducta de la actora como motivo del despido. Esta conclusión se impone por cuanto, en esa hipótesis, serían de aplicación las consideraciones expuestas por el señor Procurador General, a las que corresponde remitir brevitatis causa, sobre la inadmisibilidad del recurso extraordinario en este punto (fs. 375 vta./376, III).

3°) Que surge de las constancias no controvertidas de la causa, que la actora ingresó a trabajar a las órdenes de la demandada en abril de 1970, y que se desempeñó en tal condición, sin interrupciones, hasta noviembre de 1996, oportunidad en fue despedida por ésta mediante la invocación del incumplimiento de determinados deberes. También son ajenas al debate las conclusiones del a quo relativas a que la actora debe ser calificada como empleada pública, y a que el art. 7 del convenio colectivo, establecido por el laudo 16/92, sólo prevé, de manera permanente, como consecuencia de la ruptura injustificada del vínculo por la empleadora, el derecho de la empleada a una indemnización en los términos de la Ley de Contrato de Trabajo.

Síguese de ello, así como de lo indicado en el precedente considerando, que la única cuestión que debe ser resuelta en esta instancia, es la de establecer si la norma que somete a la actora a un régimen como el últimamente reseñado, resulta compatible o no con la estabilidad del empleado público que prescribe el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

4°) Que la reforma de la Constitución Nacional producida en 1957, mediante la introducción del art. 14 bis, tuvo como inequívoco propósito dar recepción en el texto de 1853-1860, a los aportes y experiencias que habían tenido lugar, durante la primera mitad del siglo XX, en el ámbito de lo que dio en llamarse el constitucionalismo social ("Aquino", Fallos: 327:3753, 3770, 3788 y 3797).

En lo concerniente al sub lite, cuadra precisar que el primer párrafo de la mencionada norma pone de manifiesto, con toda elocuencia, que el objeto y el sujeto principalísimos sobre los que operó la reforma fueron el universo del trabajo y el trabajador. De tal suerte, bajo la luz del principio protector ("El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes..."), asentaron su plaza en la cúspide del ordenamiento jurídico positivo diversos derechos "inviolables" (Fallos 252:158, 161, considerando 3°) del trabajador, así como deberes ("inexcusables", ídem) de asegurarlos por parte del Congreso ("Aquino", cit. p. 3770; y "Milone", Fallos: 327:4607, 4617). Entre los primeros, corresponde aislar, para la solución del presente litigio, la "protección contra el despido arbitrario" y la "estabilidad del empleado público".

Esto último es así, pues, si bien es cierto que el art. 14 bis, comprende al trabajo "en sus diversas formas", lo cual entraña tanto al que se desarrolla dentro del campo de la actividad privada como de la pública, no lo es menos que los dos períodos normativos antes destacados encuentran su explicación precisamente en distinguir entre los mentados ámbitos, para los cuales se prevé un diferente grado de estabilidad en el empleo.

En efecto, tal criterio fue puesto de manifiesto por el convencional Carlos A. Bravo, miembro de la Comisión Redactora y Secretario de la Sub Comisión de Derechos Sociales y Gremiales, en oportunidad de expresarse a propósito del despacho propuesto por la mayoría, que auspiciaba los dos pasajes en juego y que, a la postre, resultaron sancionados. "La estabilidad —sostuvo—, salvo pocas excepciones, está tipificada en el caso de los empleados públicos, ya que puede ser considerada como un elemento natural de la relación entre ellos y la administración. Esto por la naturaleza especial del servicio y de la función pública, que es perenne y sujeta a mínimas variaciones [...] En algunos países, donde la estabilidad está asegurada por ley, la cesantía del empleado público arbitrariamente dispuesta, es nula, no produce efecto alguno; el empleado arbitrariamente alejado tiene el derecho de reincorporarse a su puesto, aun cuando esto no sea del agrado de sus superiores, los que deben acatar la decisión del tribunal administrativo al que recurrió el empleado". Y acotó seguidamente: "En el campo de las relaciones del derecho privado, la situación es distinta. El poder discrecional, que constituye la excepción en la administración pública, representa en este campo la regla. Resulta muy difícil obligar a un empleador a readmitir en el local de su empresa, para reincorporarlo al empleo, al trabajador cuyos servicios desea no utilizar más [...]" (Diario de sesiones de la Convención Nacional Constituyente. Año 1957, Buenos Aires, Imprenta del Congreso de la Nación, 1958, t. II, p. 1226). El distingo, por lo demás, también fue puesto de manifiesto en cuanto se entendió que la cláusula "protección contra el despido arbitrario" resultaba el principio que había informado la sanción de la ley 11.729, relativa a los trabajadores del sector privado, por lo que se agregaba, mediante el proyecto de reformas, la estabilidad del empleado público (convencional Martella, ídem, t. II, p. 1243).

Dicha estabilidad, importa destacarlo, tendía a eliminar, a juicio del constituyente, una práctica que merecía su reprobación: "Siempre el empleado público ha estado sujeto a las cesantías en masa en ocasión de los cambios de gobierno. Ahora ya no podrá ningún partido político que conquiste el gobierno disponer de los puestos administrativos como botín de guerra. Entendemos que este principio constitucional entrará a regir simultáneamente con la vigencia de las reformas y en adelante ningún empleado público podrá ser dejado cesante sin causa justificada y sin previo sumario administrativo" (convencional Peña, Diario de sesiones..., cit., t. II, p. 1254; v. asimismo: convencionales Martella y Mercado, J.A., ídem, t. II, ps. 1243 y 1337/1338, respectivamente).

Se trataba de la existencia, según lo observó esta Corte, "de un claro interés público en la proscripción de la arbitrariedad jerárquica o de la política partidaria en la organización burocrática estatal" (Fallos: 261:361, 366, considerando 11).

5°) Que el voto disidente de los jueces Aberastury y Zavala Rodríguez en el caso Enrique c. Provincia de Santa Fe, aporta a la cuestión otra concluyente perspectiva en línea con la anterior. Señalaron, en tal sentido, que fue pensamiento inspirador de la cláusula "proveer 'a la estabilidad efectiva del empleado público' vinculada a la carrera administrativa, que las leyes reglamentarias debían asegurar como necesario desarrollo del principio. Tal concepción de la estabilidad —precisaron— no se compadece con la interpretación [...] conforme a la cual no se habría establecido la garantía de estabilidad en sentido propio, que excluye por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso y cuya violación trae consigo la nulidad de ésta y consiguiente reincorporación, que posibilita retomar el curso de la carrera por el agente separado ilegalmente, derecho a la carrera que, como se puso de manifiesto en la discusión [en la citada Asamblea Constituyente], integra el concepto de estabilidad. Si esto no hubiera sido así, a lo que ni el texto ni los antecedentes dan sustentación, habría sido suficiente el pasaje anterior relativo a la protección contra el despido arbitrario, que no otra cosa es la estabilidad en sentido impropio" (Fallos: 261:336, 347, considerando 6°; en igual sentido, voto del juez Belluscio, en Romero de Martino c. Caja Nacional de Ahorro y Seguro, Fallos: 307:539, 547, considerando 6°).

Parece incuestionable que este último razonamiento tiene un peso sólo levantable mediante el quiebre de elementales pautas de exégesis normativa, pues requerirá concluir en que la Constitución Nacional, nada menos que en la formulación de derechos fundamentales, ha incurrido, en un mismo artículo y no obstante el empleo de palabras diferentes y extrañas a la sinonimia, en enunciados superfluos por repetitivos. Y ello, incluso, a pesar de que, por un lado, dicha formulación es fruto de una cavilosa y debatida elaboración del constituyente, y, por el otro, la "excepcional significación, dentro de las relaciones económico-sociales existentes en la sociedad contemporánea, hizo posible y justo" que a las materias sobre las que versó el art. 14 bis "se les destinara la parte más relevante de una reforma constitucional" (Fallos: 252:158, 163, considerando 7° y sus citas). Cabe preguntarse también, ¿en qué quedarían la "prolija enumeración de derechos", las "concisas y severas disposiciones [que] consagran principios trascendentes en materia laboral", los "enunciados que tienen por sí solos clara definición", mentadas por el miembro informante de la Comisión Redactora, convencional Lavalle (Diario de sesiones..., cit. t. II, p. 1060)?. Luego, un método de exégesis que conduzca a restar efecto útil a una expresa cláusula constitucional, o a vaciarla de contenido (Fallos: 304:1524, y otros), amén de poco recomendable en lo general, resulta de imposible aplicación en la cuestión sub examine.

Por lo contrario, si se produjera alguna duda en el llamado a interpretar el art. 14 bis, sería entonces aconsejable recordar, además de lo que será expuesto infra (considerando 8°), la decisiva doctrina que asentó esta Corte en el caso Berçaitz: "tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio pro justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el 'bienestar', esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad" (Fallos: 289: 430, 436; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando 3°). No fue por azar que este precedente se originó en el contexto de los derechos sociales de la norma citada; tampoco es por ese motivo que la justicia social se ha integrado expressis verbis, en 1994, a la Constitución Nacional (art. 75.23; "Aquino", cit., p. 3777/3778).

6°) Que, en tales condiciones, bien podría sumarse un sujeto y un objeto a los dos que han sido indicados antes como tenidos en cuenta por el constituyente de 1957: el Estado, y el normal y eficiente funcionamiento de sus instituciones. Las razones expresadas en esa oportunidad, que ya han sido reseñadas, indican que el propósito deliberado de los hombres y mujeres reunidos en Santa Fe, consistió en poner a los servidores del Estado al abrigo de la discrecionalidad de las autoridades de turno y de los vaivenes de la vida política. Pero no fue asunto exclusivo tutelar la dignidad del agente público frente a dichas situaciones, sino, también, tributar a la realización de los fines para los cuales existen las instituciones en las que aquéllos prestan sus servicios. Fue visto, y con razón, que las mencionadas circunstancias y sus negativos resultados no conducían a otro puerto que al deterioro de la función pública con notorio perjuicio de quienes son sus destinatarios: los administrados (v. las intervenciones de los convencionales Martella y Mercado, J.A., ya mencionados, y de Miró, Diario de sesiones..., cit., t. II, ps. 1243, 1336 y 1337, y 1345, respectivamente).

7°) Que, con arreglo a lo antedicho, se puede advertir que la llamada estabilidad propia resulta el medio que guarda la mejor correspondencia con los propósitos constitucionales últimamente recordados. Sustituir la reinstalación que pretende el agente injustificada o incausadamente segregado por una indemnización, dejaría intacta la eventual repetición de las prácticas que la reforma de 1957 quiso evitar, con sus notorios y contraproducentes efectos, e introduciría, a la vez, una evidente carga sobre la bolsa estatal.

Dicha estabilidad, a su turno, concuerda con el art. 16 de la Constitución Nacional dado que, si ha sido respetada, como es debido, la condición de idoneidad que exige esta cláusula para la admisibilidad en los empleos, es razonable pensar que el propio Estado estará interesado en continuar teniendo a su disposición un agente salvo que, si de su conducta se trata, medien razones justificadas de cese.

8°) Que sostener la estabilidad propia del empleado público en las concretas circunstancias de esta causa es solución que concuerda con los principios y pautas de interpretación del Derecho Internacional de los Derechos Humanos que, en buena medida implícitos en la Constitución histórica, han sido expresamente incorporados a ésta por vía del art. 75.22, al dar jerarquía constitucional a los mayores instrumentos internacionales en la materia.

La aplicación de dichos principios y pautas, por lo demás, se justifica plenamente desde el momento en que el art. 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en seguimiento de la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 23.1), enuncia el "derecho a trabajar", comprensivo del derecho del trabajador a no verse privado arbitrariamente de su empleo, tal como, por otro lado, surge de los trabajos preparatorios del citado Pacto, el cual, además, si bien no impone la reinstalación, tampoco la descarta (v. Craven, Matthew, The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Oxford, Clarendom, 1998, ps. 197 y 293). Derecho al trabajo que, además de estar también enunciado en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. XIV) y en la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 5.e.i), debe ser considerado "inalienable de todo ser humano" en palabras de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (art. 11.1.a; "Vizzoti" —LA LEY, 2004-E, 1929—, Fallos: 327:3677, 3690). Incluso a la luz exclusiva de los ordenamientos nacionales, se ha juzgado que el "derecho al trabajo" también se concreta en el "derecho a la continuidad o estabilidad en el empleo", es decir, a no ser despedido "si no existe una justa causa" (Tribunal Constitucional de España, sentencia 22/1981, del 2 de julio de 1981, Jurisprudencia Constitucional, Madrid, Boletín Oficial del Estado, 1981, t. 2, ps. 76, 89, f.j. 8).

Luego, el decidido impulso hacia la progresividad en la plena efectividad de los derechos humanos que reconocen, propia de todos los textos internacionales anteriormente aludidos y muy especialmente del mencionado Pacto (art. 2.1; "Aquino", cit., p. 3774/3777, y "Milone" cit., p. 4619), sumado al principio pro homine, connatural con estos documentos, determinan que el intérprete deba escoger dentro de lo que la norma posibilita, el resultado que proteja en mayor medida a la persona humana. Y esta pauta se impone aun con mayor intensidad, cuando su aplicación no entrañe colisión alguna del derecho humano así interpretado, con otros valores, principios, atribuciones o derechos constitucionales. Ya el citado precedente Berçaitz, de 1974, tuvo oportunidad de censurar toda exégesis restrictiva de los derechos sociales, que contrariaba la jurisprudencia de la Corte, "concordante con la doctrina universal": el "principio de favorabilidad" (cit., p. 437; asimismo: Fallos: 293:26, 27, considerando 4°).

En el sub lite, se encuentran reunidas ambas condiciones, de acuerdo con las circunstancias fácticas de las que se ha hecho mérito. En primer término, la estabilidad propia puesta como contrapartida del ejercicio injustificado o incausado del poder de rescisión por parte de las autoridades, responde acabadamente a la protección del derecho a la "estabilidad" y al trabajo del agente en ocasión de tamañas medidas. Y, al obrar de tal modo, tutela, paralelamente, la dignidad, atributo inherente a toda persona, además de centro sobre el que gira la organización de los derechos fundamentales de nuestro orden constitucional (Fallos: 314:424, 441/442, considerando 8°; "Aquino" —LA LEY, 2005-A, 16— cit., ps. 3777/3778) y del orden internacional inserto en éste (v., entre muchos otros: Declaración Universal de Derechos Humanos, Preámbulo, primer párrafo, y art. 1; y Pacto cit., Preámbulo, primer párrafo). Dignidad y trabajo que, por lo pronto, se relacionan en términos naturalmente entrañables, según lo reconoce con claridad el art. 14 bis de la Constitución Nacional y lo reitera el art. 7.a.ii del mentado Pacto, así como ya lo habían hecho, entre otros antecedentes, los arts. XIV y 23.3 de las recordadas Declaración Americana y Universal de 1948, y la Declaración de los Fines y Objetivos de la Organización Internacional del Trabajo, aprobada el 10 de mayo de 1944, que asienta los principios que debieran inspirar la política de sus Miembros: "todos los seres humanos [...] tienen derecho a perseguir su bienestar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica y en igualdad de oportunidades" (II, a).

En segundo lugar, dicha tutela, además de atender a los intereses legítimos de la propia Administración, con arreglo a lo dicho en el considerando anterior, no implica las tensiones a las que se ha hecho referencia, tal como será expresado en el siguiente.

En cuanto a los efectos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, es también oportuno agregar, finalmente, dos circunstancias de no escaso relieve. Primeramente, atento lo que ha sido señalado sobre la carrera del empleado público, la relativa a que el citado Pacto contempla a ésta, "en especial", como una de las condiciones de trabajo "equitativas y satisfactorias" que los Estados Partes deben asegurar (art. 7.c).

Seguidamente, la vinculada a que la reinstalación prevista en el art. 14 bis para el sub lite, guarda singular coherencia con los principios que rigen a las instancias jurisdiccionales internacionales en materia de derechos humanos, tendientes a la plena reparación (restitutio in integrum) de los daños irrogados por violaciones de aquéllos reprochables a los Estados. A este efecto, es ilustrativa la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo y otros [270 trabajadores] vs. Panamá, del 2 de febrero de 2001. En efecto, dicha sentencia, después de reconocer las violaciones de derechos de las que habían sido objeto los empleados públicos en ocasión de su despido por el Estado demandado, y de asentar el principio de reparación antes mencionado, condenó a este último, en primer lugar, a restablecer en sus cargos a las aludidas víctimas (Serie C N° 72, párs. 202/203).

9°) Que, según lo anticipado precedentemente, el significado reconocido a la "estabilidad del empleado público" en las circunstancias del caso, esto es, la estabilidad propia, no pone de manera alguna en conflicto el art. 14 bis con los incs. 1 y 7 del art. 99 de la Constitución Nacional. Según éstos el presidente de la Nación "es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país", y "por sí solo nombra y remueve a [...] los empleados cuyo nombramiento no está reglado de otra forma por esta Constitución".

Varias razones concurren al respecto. La Constitución Nacional, de acuerdo con doctrina permanente y conocida de esta Corte, debe ser entendida como un todo coherente, a fin de que sus cláusulas no se excluyan o anulen recíprocamente. Su contenido ha de interpretarse de acuerdo al de las demás. Por ende, resulta claro que no hace falta un mayor esfuerzo hermenéutico para comprobar que el aludido conflicto es sólo aparente. La remoción de un agente público no queda fuera del resorte del presidente de la Nación por el hecho que, al no hallarse justificadas las causas de la medida o al no haberse invocado ninguna, sea la propia Constitución Nacional la que prevea la reinstalación del primero. La expresión "por sí solo", que también apunta a diferenciar determinados casos de nombramiento y remoción de otros no menos contenidos en el mismo art. 99.7, pero que requieren el acuerdo del Senado, no confiere una atribución que pueda ser ejercitada con prescindencia de toda legalidad, especialmente cuando aquéllas y éstos se encuentran alojados en el propio texto constitucional. Tal como lo expresó el juez Boffi Boggero en la disidencia que expuso en el ya recordado caso Enrique, las aludidas facultades presidenciales "han de ser armonizadas con el respeto a aquella estabilidad" (cit., p. 343, que reitera su voto publicado en Fallos: 255:293, 300, considerando 8°; en igual sentido, voto del juez Belluscio, en Romero de Martino, cit., p. 548, considerando 7°). El presidente de la Nación, añadió Boffi Boggero con cita de Joaquín V. González, no puede ser arbitrario o injusto (ídem, p. 343).

Más aún; en el precedente Cuello, esta Corte tuvo oportunidad de juzgar que la mencionada búsqueda de armonización entre los preceptos constitucionales, debe realizarse "ya sean éstos los llamados individuales o atribuciones estatales" (Fallos: 255:293, 298, considerando 1°). Y, corresponde subrayarlo, fue precisamente con apoyo en ello que, en dicho pronunciamiento, el Tribunal rechazó la inconstitucionalidad del decreto-ley 6666/57 planteada sobre la base de que menoscababa los originarios incs. 1 y 10 del art. 86 de la Constitución Nacional (análogos, en lo que interesa, a los actuales y ya citados 1 y 7 del art. 99), por conferir al Poder Judicial la atribución de imponer a la Administración la obligación de reincorporar a un agente ilegalmente exonerado o dejado cesante por ésta (ídem, p. 299, considerando 3°).

10) Que, desde otro punto de vista, la defensa de la demandada, fundada en que la estabilidad del art. 14 bis no es un derecho absoluto sino relativo, y siempre susceptible de reglamentación por el legislador, nada aporta al sustento de su postura.

En cuanto al primer aspecto, debe señalarse, por un lado, que considerar el derecho a la estabilidad de relativo, tal como ocurre con otros derechos constitucionales, tiene como finalidad esclarecer su contenido en términos generales, a fin de advertir que éste no comprende, sin más, todo supuesto de separación del agente de su cargo. De no ser esto así, debería entenderse, vgr., que el art. 14 bis protege incluso a los agentes que fueran objeto de dicha medida por causas razonables y justificadas de incumplimiento de sus deberes, conclusión sin duda insostenible (v. Fallos: 270:69, 72, considerando 3°, y 275:544, 547, considerando 10). A ello se suma, por el otro, que tampoco resulta dudoso que del carácter antes señalado no se sigue, necesariamente, que el art. 14 bis excluya la estabilidad propia. La norma, en suma, hace acepción de situaciones y circunstancias, que el intérprete deberá desentrañar en cada caso, y sobre las cuales no corresponde que esta Corte se pronuncie pues, como órgano jurisdiccional, su cometido debe circunscribirse a resolver la precisa contienda llevada ante sus estrados.

Respecto del segundo tema, vale decir, la reglamentación de los derechos constitucionales, se impone un terminante señalamiento. Es sabido que la Constitución Nacional es una norma jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub examine, está en discusión un derecho humano, y la "estabilidad del empleado público" expresada por el art. 14 bis es cláusula operativa, según ya lo entendió esta Corte: "en su recto sentido la norma proscribe la ruptura discrecional del vínculo de empleo público y es, así, susceptible de autónomo acatamiento por las autoridades administrativas" (Fallos: 269:230, 234, considerando 6°, y su cita). Asimismo, los derechos constitucionales, retomando los conceptos del párrafo anterior, tienen, naturalmente, un contenido que, por cierto, lo proporciona la propia Constitución. De lo contrario, debería admitirse otro resultado no menos inadmisible y que, a la par, echaría por tierra el control de constitucionalidad confiado a la magistratura judicial: que la Constitución Nacional enuncia derechos huecos, a ser llenados por el legislador, o que no resulta más que un promisorio conjunto de sabios consejos, cuyo seguimiento quedaría librado a la buena voluntad de este último. Todo ello explica que la determinación de dicho contenido configure, precisamente, el objeto de estudio del intérprete constitucional. Todo ello explica, también, que al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no pueda obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aquél toda la plenitud que le reconozca la Constitución Nacional. Luego, es tan cierto que los derechos constitucionales son susceptibles de reglamentación, como lo es que esta última está destinada a no alterarlos (Constitución Nacional, art. 28), lo cual significa conferirles la extensión y comprensión previstas en el texto cimero que los enunció y que manda asegurarlos. Es asunto de legislar, sí, pero para garantizar "el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos" (Constitución Nacional, art. 75.23; "Vizzoti", cit., p. 3688). Estos principios, debe puntualizarse en la presente causa, son aplicables, mutatis mutandi, a la reglamentación derivada del régimen de convenciones colectivas. La Constitución Nacional es ley suprema, y todo acto que se le oponga resulta inválido cualquiera sea la fuente jurídica de la que provenga, lo cual incluye, por ende, a la autonomía colectiva.

11) Que, en suma, la "estabilidad del empleado público" preceptuada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional significa, a juicio de esta Corte y dentro del contexto en cuestión, que la actora no pudo válidamente ser segregada de su empleo sin invocación de una causa justificada y razonable, de manera que su reclamo de reinstalación resulta procedente. En consecuencia, debe ser confirmada la sentencia apelada, en cuanto declara, para este litigio, nulo e inconstitucional el art. 7 del convenio colectivo 56/92 "E" según el texto dispuesto por el laudo 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad de la Nación, por impedir que el art. 14 bis produzca los mencionados efectos, y condena a la Administración Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora, dando así operatividad a esta última norma.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se declara admisible el recurso extraordinario interpuesto con los alcances indicados; se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio tratado, y se imponen las costas de esta instancia a la demandada. Hágase saber y, oportunamente, devuélvase. — Ricardo L. Lorenzetti. — Elena I. Highton de Nolasco (según su voto). — Carlos S. Fayt. — Enrique S. Petracchi. — Juan C. Maqueda (según su voto). — Carmen M. Argibay (según su voto).

Voto de los doctores Highton de Nolasco y Maqueda:

Considerando: 1°) Que la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en lo que interesa, declaró nulo e inconstitucional el art. 7° del Convenio Colectivo de Trabajo 56/92 "E" (en adelante "CCT"), según el texto dispuesto por el laudo 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación. Asimismo, declaró la nulidad del despido de la actora y ordenó su reincorporación y el pago de los salarios caídos desde el 7 de abril de 1997 —fecha en que se promovió la demanda— hasta que dicha reincorporación se hiciera efectiva.

2°) Que para así decidir, el tribunal a quo sostuvo que: (i) "[l]a estabilidad consagrada por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional en beneficio de los empleados públicos...es la llamada absoluta (su violación acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del empleado); (ii) esta garantía tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna que la reglamente; (iii) ...los empleados públicos no dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el derecho laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aquéllos se aplicará el régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estaría privando así de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitución Nacional (art. 14 bis)"; y (iv) "...la cláusula del convenio colectivo aplicable a la actora (art. 7) resulta inválida e inconstitucional por cuanto, al consagrar la estabilidad impropia, contradice abiertamente el artículo 14 bis de la Constitución Nacional..." (fs. 324).

3°) Que contra dicho pronunciamiento, la demandada interpuso recurso extraordinario a fs. 334/345, en el que se agravia de la declaración de inconstitucionalidad del art. 7° del CCT mencionado y del modo en que el tribunal a quo valoró los hechos que dieron motivo al despido de la actora. La cámara concedió el recurso extraordinario en cuanto se encuentra cuestionada la validez constitucional del citado convenio (fs. 366), sin que el recurrente interpusiera recurso de queja respecto del segundo agravio mencionado. En consecuencia, corresponde que este Tribunal se pronuncie únicamente respecto de la cuestión constitucional planteada.

4°) Que en el sub lite no se encuentra controvertido que la actora ingresó a trabajar en la Administración en 1970 bajo el régimen de estabilidad y que se desempeñó en tal condición sin interrupciones hasta noviembre de 1996, oportunidad en la que fue despedida por ésta mediante la invocación del incumplimiento de determinados deberes.

Por consiguiente, corresponde precisar los alcances de la garantía de la estabilidad reconocida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

5°) Que, a tales fines, cabe señalar que la concepción de la estabilidad del empleado público introducida en el texto del art. 14 bis de la Constitución implica la estabilidad en sentido propio que excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae consigo la nulidad de ésta y consiguiente reincorporación. Si esto no hubiere sido así, a lo que ni el texto constitucional ni sus antecedentes dan sustento, habría sido suficiente el pasaje anterior relativo a la "protección contra el despido arbitrario", que no es otra cosa que la llamada estabilidad en sentido impropio (disidencia de los doctores Aberastury y Zavala Rodríguez en Fallos: 261:336, considerando 6° y voto del juez Belluscio en Fallos: 307:539, 547, considerando 6°).

Parece incuestionable que este último razonamiento tiene un peso sólo levantable mediante el quiebre de elementales pautas de exégesis normativa, pues requerirá concluir que la Constitución Nacional, nada menos que en la formulación de derechos fundamentales, ha incurrido en un mismo artículo y no obstante el empleo de palabras diferentes y extrañas a la sinonimia, en enunciados superfluos por repetitivos.

6°) Que en la disposición cuya constitucionalidad se cuestiona (art. 7, inc. c, del CCT) se faculta a la Administración Nacional de Aduanas a extinguir la relación de empleo sin invocación de causa y mediante el pago de la indemnización prevista en el art. 245 de la Ley de Contrato de Trabajo (estabilidad impropia).

7°) Que, en este orden de ideas, corresponde a este Tribunal decidir si la estabilidad propia de que gozaba la actora pudo ser válidamente alterada por un convenio colectivo posterior. En otras palabras, la cuestión a resolver radica en determinar si un convenio colectivo celebrado con posterioridad al ingreso del empleado a la Administración puede válidamente sustituir el régimen de estabilidad propia que éste tenía al momento de su incorporación por el régimen de estabilidad impropia que consagra la Ley de Contrato de Trabajo.

8°) Que para resolver esta cuestión, cabe recordar —tal como lo ha efectuado este Tribunal en reiteradas oportunidades— que los principios, garantías y derechos reconocidos por nuestra Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos a las leyes que reglamentan su ejercicio (arts. 14 y 28) (Fallos: 310:1045; 311:1132, entre muchos otros).

Sin embargo, al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no puede obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aquél toda la plenitud que le reconozca la Constitución Nacional. Es sabido que nuestra Ley Fundamental es una norma jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub examine, está en discusión un derecho humano. Luego, es tan cierto que los derechos constitucionales son susceptibles de reglamentación, como lo es que esta última está destinada a no alterarlos (art. 28 mencionado), lo cual significa conferirles la extensión y comprensión previstas en el texto cimero que los enunció y que manda asegurarlos ("Vizzoti", Fallos: 327:3677, 3688). Estos principios, debe puntualizarse en la presente causa, son aplicables, mutatis mutandi, a la reglamentación derivada del régimen de convenciones colectivas. La Constitución Nacional es ley suprema y todo acto que se le oponga resulta inválido cualquiera sea la fuente jurídica de donde provenga, lo cual incluye, por ende, a los convenios colectivos de trabajo.

9°) Que, conforme con lo expuesto, el art. 7, inc. c, del CCT, al consagrar la estabilidad impropia, altera en el caso concreto la sustancia del régimen de estabilidad propia antes referido y, de este modo, lo desnaturaliza. En consecuencia, debe ser confirmada la sentencia apelada en cuanto declara inconstitucional la mencionada disposición y condena a la Administración Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora.

10) Que, no obstante lo señalado, es preciso destacar que lo aquí resuelto no resulta aplicable sin más a todos los empleados de la Administración Pública Nacional. La solución de cada caso está condicionada por la naturaleza de la vinculación del empleado con la Administración y requiere, en consecuencia, el examen de la forma de incorporación del agente, de la normativa aplicable y de la conducta desarrollada por las partes durante la vinculación.

Por ello, y habiendo dictaminado el señor Procurador General de la Nación, se declara admisible el recurso extraordinario interpuesto con el alcance indicado, se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio tratado, y se imponen las costas de esta instancia a la demandada. — Elena I. Highton de Nolasco. — Juan C. Maqueda.

Voto de la doctora Argibay:

Considerando: 1°) Que la Sala VI de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en lo que al caso interesa, declaró nulo el despido de la actora, así como nulo e inconstitucional el artículo 7 del convenio colectivo de trabajo 56/92 "E", según el texto dispuesto por el laudo arbitral 16/92 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, que regulaba la relación de empleo público que unía a las partes. En consecuencia, condenó a la demandada a reincorporar a la actora.

2°) Para así decidir, el tribunal sostuvo que "la estabilidad consagrada por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional en beneficio de los empleados públicos [...] es la llamada absoluta (su violación acarrea la nulidad de la cesantía y la reincorporación forzosa del empleado)"; que esta garantía tiene plena operatividad aun cuando no exista norma alguna que la reglamente, y que los "empleados públicos no dejarán de ser tales porque pasen a regirse total o parcialmente por el derecho laboral privado, por lo que serán inválidos los convenios colectivos e inconstitucionales las leyes que dispongan que a aquéllos se aplicará el régimen de estabilidad impropia vigente para los trabajadores privados, por cuanto se los estaría privando así de la estabilidad absoluta que garantiza la Constitución Nacional (art. 14 bis)" (fs. 324).

3°) Que contra el pronunciamiento, la vencida interpuso el recurso extraordinario federal que, tal como surge de los fundamentos de la resolución de fs. 366, fue correctamente concedido en la medida en que se encuentra en juego la cuestión constitucional reseñada en el considerando anterior (art. 14.1, ley 48).

En lo que respecta a las críticas que la recurrente formula a la sentencia por haber descalificado sus razones para despedir con causa a la actora son de aplicación las consideraciones expuestas por el señor Procurador General acerca de que las cuestiones fácticas del caso no habilitan la vía extraordinaria del artículo 14 de la ley 48 (fs. 375/ 376, acápite III).

4°) Que en lo atinente al agravio federal traído a consideración de este Tribunal resultan aplicables los fundamentos expuestos en los votos de los jueces Aberastury y Zavala Rodríguez en Fallos: 261:336, y del juez Belluscio en Fallos: 307:539, en el sentido de que la concepción de la estabilidad del empleado público introducida en el texto del artículo 14 bis de la Constitución Nacional no se compadece con la interpretación conforme a la cual no se habría establecido la garantía de estabilidad en sentido propio, que excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae consigo la nulidad de ésta y la consiguiente reincorporación, posibilitando retomar el curso de la carrera por el agente separado ilegalmente, derecho a la carrera que integra el concepto de estabilidad. Y, asimismo, que no es óbice a lo anterior que el derecho a la estabilidad, como todos los demás que consagra nuestra Carta Magna, no sea absoluto, pueda ser limitado por las leyes que lo reglamentan y deba compaginarse con las demás cláusulas constitucionales, entre ellas las atribuciones del Poder Ejecutivo que establece la Constitución Nacional. Pues esas reglamentaciones, que pueden atender al origen y regularidad de las designaciones, períodos razonables de prueba, causas justificadas de cesantía y otras disposiciones que sistematicen la carrera administrativa, no pueden desnaturalizar la efectiva aplicación de la estabilidad transformando el derecho a ser reincorporado en caso de cesantía injustificada, que es de principio y posibilita retomar el curso de aquélla, en un mero derecho indemnizatorio que, por ser de carácter sustitutivo, debe estar reservado para casos excepcionales de justicia objetiva. En particular, la estabilidad del empleado público es armonizable con las facultades atribuidas por la Constitución al Poder Ejecutivo, pues entendida ella como un todo coherente y armónico, dichas facultades deben ser ejercitadas con respeto de la estabilidad, ya que si los derechos y garantías deben ser ejercidos conforme a las leyes que los reglamentan tampoco son absolutas las potestades que se consagran en el texto constitucional.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General de la Nación, se declara admisible —con los alcances indicados— el recurso extraordinario interpuesto, y se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia del agravio tratado. Con costas de esta instancia a la demandada. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. — Carmen M. Argibay.

13) CSJN “MAGALLANES”

Fecha: 1961

Partes: Magallanes, Miguel Alberto.

SUMARIOS

EMPLEADOS PÚBLICOS - Sistema disciplinario

1.

La cesantía decretada con arreglo al art. 37, inc. a), del Estatuto del Personal Civil de la Administración Pública (decreto - ley 6666/57), importa el ejercicio de la facultad disciplinaria conferida al poder administrativo

Publicado: Fallos 251:368.

EMPLEADOS PÚBLICOS - Principios generales

2.

La subsistencia de relación de empleo público y la correlativa situación de subordinación jerárquica constituyen presupuesto necesario para el ejercicio del poder disciplinario estatal.

Publicado: Fallos 251:368.

EMPLEADOS PÚBLICOS - Nombramiento y cesación

3.

Corresponde confirmar la sentencia que declaró nulo por ilegitimidad el decreto del Poder Ejecutivo que dispuso, como sanción, dejar sin efecto el decreto de aceptación de renuncia y declarar la cesantía de quien, por aquel acto, había dejado de pertenecer a la administración.

Publicado: Fallos 251:368.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos propios - Cuestión federal - Cuestiones federales simples - Interpretación de otras normas y actos federales

4.

Procede el recurso extraordinario si, cuestionada la validez de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, la decisión es contraria a ella.

Publicado: Fallos 251:368.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos propios - Cuestión federal - Cuestiones federales simples - Interpretación de las leyes federales - Leyes federales de carácter procesal

5.

Lo atinente a que el tribunal apelado no ha fundado su propia competencia con arreglo a las normas del decreto - ley 6666/57, constituye cuestión procesal y de hecho que, no impugnada de arbitrariedad, es irrevisible por vía del recurso extraordinario.

Publicado: Fallos 251:368.

14) CSJN “MIGLIERINI”

Miglierini, Hilda A. y otros c. Provincia de Río Negro

08/06/2004

Voces

ADMINISTRACION PUBLICA ~ CONFISCACION ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ DERECHO ADQUIRIDO ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ DERECHOS CONSTITUCIONALES ~ EMERGENCIA ECONOMICA ~ EMPLEADO PUBLICO ~ EMPLEO PUBLICO ~ FACULTADES DE LA ADMINISTRACION PUBLICA ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ LEY DE EMERGENCIA ~ PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD ~ REDUCCION SALARIAL ~ REMUNERACION

Cita Fallos Corte: 327:2111

Sumarios

1 - La reducción de los haberes de los empleados estatales -en el caso, de entre el 10,1% y el 27,8%, operada por el art. 7°, ley 2989 y los decretos de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97 de la Provincia de Río Negro- (Adla, LVI-C, 4482; LVII-B, 2671) no vulnera el derecho de propiedad -art. 17, Constitución Nacional- cuando se la dispone por motivos de interés público -emergencia provincial declarada por las citadas disposiciones-, para futuro y sin alterar sustancialmente el contrato de empleo público, no mediando quita confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada.

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 2000/06/02, LA LEY, 2000-C, 828 , sostuvo que la reducción de las remuneraciones de los agentes estatales en forma temporaria mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no vulnera la garantía el art. 17 de la Constitución Nacional pues si bien los porcentajes de reducción -5%, 10% y 15%- traducen una sensible disminución en los salarios, fueron previstos para el futuro y no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato. Posteriormente, en "Tobar, Leónidas c. Contaduría General del Ejército", 2002/08/22, Sup.E.Emerg.Económica y Rec.Extraordinario, 2003 (diciembre), 165 - LA LEY, 2002-E, 428 , juzgó inconstitucional el decreto de necesidad y urgencia 896/2001, de reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos. Por último, en "Müller, Miguel A. c. P.E.N.", 2003/04/10, LA LEY, 2003-C, 293 - DJ, 2003-1, 1070 , declaró improcedente la acción de amparo tendiente a impugnar el decreto de necesidad y urgencia 430/2000, que consagró un recorte salarial para el sector público nacional, pues dicha medida, de carácter excepcional y no confiscatorio, efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria, no altera el derecho a la remuneración de los empleados públicos, máxime si se tiene en cuenta que tales remuneraciones no sufrieron el envilecimiento de la moneda operado a partir del año 2002.

Doctrina Vinculada (*)

CAVALLO, Claudio, Esto... ¿Será Justicia? Una visión sobre la decisión de la Corte acerca del recorte de haberes del sector público y jubilados, LA LEY, 2002-F, 216 ; COPPOLETTA, Sebastián C., ¿Emergencia o abuso? Un límite al poder político, Sup.Emerg.Laboral, 2002 (octubre), 62 ; CONESA, Juan Martín, Reducción de haberes de los empleados públicos: el capítulo que faltaba (a propósito del fallo "Müller"), Sup.Adm, 2003 (agosto), 28 .

(*) Informacion a la época del fallo.

2 - Son constitucionales el art. 7° de la ley 2989 y los decretos de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97 de la Provincia de Río Negro (Adla, LVI-C, 4482; LVII-B, 2671), en cuanto disponen un recorte de haberes para el sector público local, sin perjuicio del impacto que dicha medida pueda tener en los afectados, pues las quitas en cuestión -de entre un 10,1% y un 27,8%- no importan una confiscación ilegítima, sin que el recurrente haya rebatido eficazmente la afirmación del Superior Tribunal local en sentido de que las rebajas operaron sobre salarios y cargos cuya exagerada magnitud era consecuencia de disposiciones gubernamentales de dudosa constitucionalidad.

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 2000/06/02, LA LEY, 2000-C, 828 , sostuvo que la reducción de las remuneraciones de los agentes estatales en forma temporaria mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no vulnera la garantía el art. 17 de la Constitución Nacional pues si bien los porcentajes de reducción -5%, 10% y 15%- traducen una sensible disminución en los salarios, fueron previstos para el futuro y no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato. Posteriormente, en "Tobar, Leónidas c. Contaduría General del Ejército", 2002/08/22, Sup.E.Emerg.Económica y Rec.Extraordinario, 2003 (diciembre), 165 - LA LEY, 2002-E, 428 , juzgó inconstitucional el decreto de necesidad y urgencia 896/2001, de reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos. Por último, en "Müller, Miguel A. c. P.E.N.", 2003/04/10, LA LEY, 2003-C, 293 - DJ, 2003-1, 1070 , declaró improcedente la acción de amparo tendiente a impugnar el decreto de necesidad y urgencia 430/2000, que consagró un recorte salarial para el sector público nacional, pues dicha medida, de carácter excepcional y no confiscatorio, efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria, no altera el derecho a la remuneración de los empleados públicos, máxime si se tiene en cuenta que tales remuneraciones no sufrieron el envilecimiento de la moneda operado a partir del año 2002.

Doctrina Vinculada (*)

CAVALLO, Claudio, Esto... ¿Será Justicia? Una visión sobre la decisión de la Corte acerca del recorte de haberes del sector público y jubilados, LA LEY, 2002-F, 216 ; COPPOLETTA, Sebastián C., ¿Emergencia o abuso? Un límite al poder político, Sup.Emerg.Laboral, 2002 (octubre), 62 ; CONESA, Juan Martín, Reducción de haberes de los empleados públicos: el capítulo que faltaba (a propósito del fallo "Müller"), Sup.Adm, 2003 (agosto), 28 .

(*) Informacion a la época del fallo.

3 - La Administración Pública está facultada para reducir el monto de los sueldos de los empleados públicos -en el caso, por el art. 7°, ley 2989 y los decretos de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97 de Río Negro- (Adla, LVI-C, 4482; LVII-B, 2671), en ejercicio de la prerrogativa contenida en la cláusula implícita exorbitante del derecho privado, en tanto no altere sustancialmente dicha retribución, manteniendo una proporción suficiente para que el funcionario o empleado afectado afronten las exigencias del costo de la vida (del voto del doctor Belluscio).

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 2000/06/02, LA LEY, 2000-C, 828 , sostuvo que la reducción de las remuneraciones de los agentes estatales en forma temporaria mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no vulnera la garantía el art. 17 de la Constitución Nacional pues si bien los porcentajes de reducción -5%, 10% y 15%- traducen una sensible disminución en los salarios, fueron previstos para el futuro y no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato. Posteriormente, en "Tobar, Leónidas c. Contaduría General del Ejército", 2002/08/22, Sup.E.Emerg.Económica y Rec.Extraordinario, 2003 (diciembre), 165 - LA LEY, 2002-E, 428 , juzgó inconstitucional el decreto de necesidad y urgencia 896/2001, de reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos. Por último, en "Müller, Miguel A. c. P.E.N.", 2003/04/10, LA LEY, 2003-C, 293 - DJ, 2003-1, 1070 , declaró improcedente la acción de amparo tendiente a impugnar el decreto de necesidad y urgencia 430/2000, que consagró un recorte salarial para el sector público nacional, pues dicha medida, de carácter excepcional y no confiscatorio, efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria, no altera el derecho a la remuneración de los empleados públicos, máxime si se tiene en cuenta que tales remuneraciones no sufrieron el envilecimiento de la moneda operado a partir del año 2002.

Doctrina Vinculada (*)

CAVALLO, Claudio, Esto... ¿Será Justicia? Una visión sobre la decisión de la Corte acerca del recorte de haberes del sector público y jubilados, LA LEY, 2002-F, 216 ; COPPOLETTA, Sebastián C., ¿Emergencia o abuso? Un límite al poder político, Sup.Emerg.Laboral, 2002 (octubre), 62 ; CONESA, Juan Martín, Reducción de haberes de los empleados públicos: el capítulo que faltaba (a propósito del fallo "Müller"), Sup.Adm, 2003 (agosto), 28 .

(*) Informacion a la época del fallo.

4 - Ante la existencia de una situación de grave riesgo social que no puede precisarse con exactitud temporal, es constitucional la disminución general de las remuneraciones del sector público -en el caso, operada por el art. 7°, ley 2989 y los decretos de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97 de la Provincia del Río Negro- (Adla, LVI-C, 4482; LVII-B, 2671), si el porcentaje de la quita -entre un 10,1 % y un 27.8 %- no resulta confiscatorio y respeta una razonable relación de equivalentes entre los servicios prestados y el sueldo percibido (del voto del doctor Boggiano).

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 2000/06/02, LA LEY, 2000-C, 828 , sostuvo que la reducción de las remuneraciones de los agentes estatales en forma temporaria mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no vulnera la garantía el art. 17 de la Constitución Nacional pues si bien los porcentajes de reducción -5%, 10% y 15%- traducen una sensible disminución en los salarios, fueron previstos para el futuro y no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato. Posteriormente, en "Tobar, Leónidas c. Contaduría General del Ejército", 2002/08/22, Sup.E.Emerg.Económica y Rec.Extraordinario, 2003 (diciembre), 165 - LA LEY, 2002-E, 428 , juzgó inconstitucional el decreto de necesidad y urgencia 896/2001, de reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos. Por último, en "Müller, Miguel A. c. P.E.N.", 2003/04/10, LA LEY, 2003-C, 293 - DJ, 2003-1, 1070 , declaró improcedente la acción de amparo tendiente a impugnar el decreto de necesidad y urgencia 430/2000, que consagró un recorte salarial para el sector público nacional, pues dicha medida, de carácter excepcional y no confiscatorio, efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria, no altera el derecho a la remuneración de los empleados públicos, máxime si se tiene en cuenta que tales remuneraciones no sufrieron el envilecimiento de la moneda operado a partir del año 2002.

Doctrina Vinculada (*)

CAVALLO, Claudio, Esto... ¿Será Justicia? Una visión sobre la decisión de la Corte acerca del recorte de haberes del sector público y jubilados, LA LEY, 2002-F, 216 ; COPPOLETTA, Sebastián C., ¿Emergencia o abuso? Un límite al poder político, Sup.Emerg.Laboral, 2002 (octubre), 62 ; CONESA, Juan Martín, Reducción de haberes de los empleados públicos: el capítulo que faltaba (a propósito del fallo "Müller"), Sup.Adm, 2003 (agosto), 28 .

(*) Informacion a la época del fallo.

5 - Es constitucional la reducción salarial del art. 7° de la ley 2989 y los decretos de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97 de Río Negro (Adla, LVI-C, 4482; LVII-B, 2671), ante la existencia de una grave crisis económica, pues dicha medida de carácter generalizado, transitorio y excepcional, no obstante consagrar una sensible disminución en los salarios, no produce una alteración de la sustancial del contrato de empleo público -los porcentajes de quita van del 10,1% al 27,8%, en proporción al monto del sueldo-, sin que exista un derecho del agente público a mantener un nivel de la remuneración futura y en todas las circunstancias (del voto del doctor Vázquez).

Jurisprudencia Vinculada (*)

Corte Suprema

en "Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional", 2000/06/02, LA LEY, 2000-C, 828 , sostuvo que la reducción de las remuneraciones de los agentes estatales en forma temporaria mediante el decreto de necesidad y urgencia 290/95, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no vulnera la garantía el art. 17 de la Constitución Nacional pues si bien los porcentajes de reducción -5%, 10% y 15%- traducen una sensible disminución en los salarios, fueron previstos para el futuro y no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia del contrato. Posteriormente, en "Tobar, Leónidas c. Contaduría General del Ejército", 2002/08/22, Sup.E.Emerg.Económica y Rec.Extraordinario, 2003 (diciembre), 165 - LA LEY, 2002-E, 428 , juzgó inconstitucional el decreto de necesidad y urgencia 896/2001, de reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos. Por último, en "Müller, Miguel A. c. P.E.N.", 2003/04/10, LA LEY, 2003-C, 293 - DJ, 2003-1, 1070 , declaró improcedente la acción de amparo tendiente a impugnar el decreto de necesidad y urgencia 430/2000, que consagró un recorte salarial para el sector público nacional, pues dicha medida, de carácter excepcional y no confiscatorio, efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria, no altera el derecho a la remuneración de los empleados públicos, máxime si se tiene en cuenta que tales remuneraciones no sufrieron el envilecimiento de la moneda operado a partir del año 2002.

Doctrina Vinculada (*)

CAVALLO, Claudio, Esto... ¿Será Justicia? Una visión sobre la decisión de la Corte acerca del recorte de haberes del sector público y jubilados, LA LEY, 2002-F, 216 ; COPPOLETTA, Sebastián C., ¿Emergencia o abuso? Un límite al poder político, Sup.Emerg.Laboral, 2002 (octubre), 62 ; CONESA, Juan Martín, Reducción de haberes de los empleados públicos: el capítulo que faltaba (a propósito del fallo "Müller"), Sup.Adm, 2003 (agosto), 28 .

(*) Informacion a la época del fallo.

TEXTO COMPLETO:

Dictamen del Procurador General de la Nación:

Considerando: I. A fs. 262/422, el Superior Tribunal de la Provincia de Río Negro revocó la sentencia de la Cámara del Trabajo de Viedma y, en consecuencia, rechazó íntegramente la demanda interpuesta por Hilda Aurora Miglierini y otros con el objeto de obtener que se declare la inconstitucionalidad del art. 7 de la ley local 2989 y de los decretos de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97 en cuanto dispusieron la reducción de sus salarios como agentes públicos.

Disconformes, los actores dedujeron el recurso extraordinario federal de fs. 426/438, donde sostienen, en síntesis, que el fallo vulnera sus derechos a una retribución justa, a la igualdad de trato, de propiedad, de defensa en juicio y al debido proceso legal, a la vez que cuestionan el criterio que informa respecto a la pauta de confiscatoriedad y a la duración de las medidas de disminución salarial. Además, peticionan la nulidad de dicho fallo, en subsidio, por haberse basado en informes y datos a los que no tuvieron acceso ni fueron agregados a las actuaciones.

II. A mi modo de ver, la apelación federal intentada es procedente en su aspecto formal en cuanto se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la ley provincial 2989 y los decretos de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97, bajo la pretensión de ser contrarios a los derechos consagrados en los arts. 14 bis, 16, 17 y 18 de la Constitución Nacional y la decisión definitiva del superior tribunal de la causa ha sido favorable a la validez de las normas provinciales (art. 14, inc. 2 de la ley 48).

III. En cuanto al fondo del asunto, cabe señalar que, según tiene dicho V.E., es ajeno a su ámbito cognoscitivo lo referente a la interpretación de los preceptos legales que se impugnan, debiéndose aceptar -en principio- la que han dado los tribunales locales en uso de sus facultades propias y exclusivas, por lo que corresponde únicamente decidir si dicha inteligencia se halla o no en contradicción con las disposiciones constitucionales que sirven de base al recurso (Fallos: 186:356; 310:2039, voto en disidencia de los jueces Caballero y Belluscio y 321:2181).

Con este alcance, cabe determinar si lo dispuesto por las normas cuestionadas importó alterar el aspecto sustancial del derecho al sueldo o bien se trata de una mera limitación justificada en razones de emergencia que no conlleva una quita confiscatoria ni afecta un derecho adquirido.

Debo poner de resalto que no es esta la primera vez que se analiza una cuestión similar a la aquí debatida y, por lo tanto, que la totalidad de los agravios hallan adecuada respuesta en anteriores dictámenes de este Ministerio Público, a los que corresponde que me remita por razones de brevedad.

En efecto, en la causa "Guida" (Fallos: 323:1566) -donde se cuestionaba la constitucionalidad del decreto 290/95- convalidé, entre otros temas, la posibilidad de que el Estado Nacional, mediante el ejercicio del ius variandi en la relación de empleo público, redujera los salarios de sus agentes -salvo en aquellos casos en que la Constitución Nacional asegurare su intangibilidad- siempre y cuando se cumplieran ciertos requisitos, esto es, que la reducción se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, que tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y que no resulte confiscatoria, es decir, que no desnaturalice el derecho a la retribución.

Igual criterio sostuve cuando dictaminé en los autos M.588.XXXVII "Muller, Miguel Angel c. PEN Contaduría Gral. Ejército Argentino dto. 430/00 s/ amparo ley 16.986", el 21 de junio de 2002, acerca de la validez de la rebaja salarial impulsada por el decreto 430/00.

Por su parte, V.E., en la causa citada en primer término, no sólo admitió la constitucionalidad de la decisión de rebajar las remuneraciones en forma generalizada por considerar que ello constituye un ejercicio razonable de las facultades estatales frente a circunstancias de gravedad económica, sino que también descartó que significara per se una violación al art. 17 de la Constitución Nacional, a la vez que puso de resalto su carácter de excepción y transitorio.

Es indudable pues, y así lo ha reiterado V.E., que la restricción que imponga el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido (conf. Fallos: 243:467).

Sin embargo, sobre la base de los mismos criterios, en mi reciente dictamen del 16 de julio próximo pasado en la causa T.348.XXXVIII "Tobar, Leónidas c. EN. M° Defensa - Contaduría General del Ejército - ley 25.453 s/amparo ley 16.986", donde se trató la reducción salarial efectivizada con fundamento en el art. 34 de la ley 24.156 (según texto otorgado por el art. 10 de la ley 25.453), entendí que dicha ley no cumplía con los requisitos que la Corte estableció para reconocer su constitucionalidad, en tanto está destinada a regir en todo tiempo y es ajena a todo límite, sea sustancial o temporal. En esas condiciones, estimé que existía una violación constitucional, en tanto se transformó unilateralmente la retribución, que pasó, de tener contenido cierto, a ser variable y fluctuante, en función de circunstancias aclaratorias y extrañas a la relación de empleo.

Pon ende, en el sub examine, aquellas reducciones salariales implementadas en el sector público provincial a raíz de la emergencia que respeten los principios justificantes establecidos por la Corte Suprema, no vulnerarían, en mi concepto, normas constitucionales.

Empero, toda vez que la primera rebaja salarial aquí cuestionada -dispuesta por ley provincial 2989- fue consolidada posteriormente por el decreto de naturaleza legislativa 1/97 y tomada así como base para otra reducción salarial, pienso que ya no tiene el carácter de una mera limitación temporaria del derecho a la retribución integral de los empleados públicos ante una situación excepcional -como intenta hacer ver la provincia al decir que la consolidación de los salarios al 31 de diciembre de 1996 es al sólo efecto de establecer un monto cierto sobre el cual efectuar el nuevo descuento sin que ello importe perpetuarlo (ver resaltado en fs. 473)- pues ha introducido una modificación sustancial del contrato que proyecta sus efectos sine die, de manera incompatible con los derechos tutelados por la Constitución Nacional.

Las restantes normas impugnadas, puesto que prima facie cumplen con los requisitos de temporalidad y se encuentran limitadas al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que motivaran la medida, justifican su validez, desde mi punto de vista, a la luz de los precedentes del Alto Tribunal y de los dictámenes reseñados. Ello, sin dejar de advertir que, a pesar de lo expresado por la Corte en cuanto a que la temporaneidad de la legislación de emergencia no puede ser fijada de antemano en forma precisa sino que dura todo el tiempo que duran las causas que la motivan (conf. doctrina de Fallos: 243:449 y 323:1566), ha de llegar el momento de analizar si las sucesivas prórrogas no trasuntan finalmente una quita permanente o la sumatoria de sucesivas reducciones una confiscación en los haberes.

IV. Por lo expuesto, opino que corresponde revocar la sentencia conforme a lo expresado en el párrafo noveno del acápite precedente y devolver las actuaciones al tribunal de procedencia para que dicte un nuevo pronunciamiento ajustado a derecho. - Agosto 20 de 2002. - Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, junio 8 de 2004.

Considerando: 1. Que los antecedentes de la causa están debidamente reseñados en el dictamen del señor Procurador General, así como también las razones por las cuales el recurso extraordinario es formalmente procedente (conf. capítulos I y II del mencionado dictamen, a los que cabe remitirse en razón de brevedad).

2. Que el superior tribunal local ha puesto énfasis, en su fallo, en las características especiales de la relación de empleo público que vincula a los actores con la demandada. Así, por ejemplo, señaló que en aquélla "impera el llamado 'régimen exorbitante del derecho privado' que le otorga a la Administración una serie de prerrogativas, entre las que se encuentra -en lo que al caso de autos interesa- la de modificar unilateralmente, y dentro de ciertos límites, algunos de los términos de la contratación" (fs. 282). Agregó, más adelante, que "el Estado puede unilateralmente modificar el contrato de empleo público, incluido lo concerniente a la remuneración" (fs. 286). Resaltó que "ni la Constitución Nacional ni la Provincial prohíben la reducción de las remuneraciones de la generalidad de los agentes públicos, ni establecen la 'intangibilidad' genérica de los sueldos de la administración" (fs. 288).

3. Que estas aserciones del a quo no han sido contradichas, siquiera mínimamente, por los apelantes, razón por la cual resulta apropiado recordar -mutatis mutandi- lo expuesto en Fallos: 323:1566, 1613 (caso "Guida"), disidencia del juez Petracchi, en el sentido de que no media lesión a la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional cuando, por razones de interés público, el Congreso decide disminuir para el futuro las remuneraciones de los agentes estatales sin alterar sustancialmente el contrato de empleo público al no mediar una quita confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada (conf. voto citado, considerando 9°). Se agregó, también, que no existe -en principio- un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura de los agentes públicos sin variantes y en todas las circunstancias (loc. cit.).

4. Que, desde esta perspectiva, la cuestión constitucional consiste en resolver si las disminuciones salariales sufridas por los agentes públicos demandantes transgreden los límites más allá de los cuales se estaría en presencia de una quita confiscatoria. Todo ello a la luz de una situación de "emergencia" provincial que debe tenerse por real y persistente, puesto que las normas locales la invocan, el a quo la analiza extensamente y los apelantes manifiestan sobre ella, en su recurso, que "no resulta pertinente discutir[la] en esta instancia en cuanto a su real existencia, magnitud y extensión" (fs. 428 vta.).

5. Que las rebajas salariales dispuestas en la Provincia de Río Negro por medio de la ley 2989 y los decretos-ley 1/97 y 5/97 establecen escalas con índices porcentuales más bajos para los salarios menores y, progresivamente, más altos a medida que atañen a remuneraciones mayores. Esto es habitual en este tipo de normativas.

No hay mayores divergencias en este punto entre el a quo y los recurrentes. Según la sentencia, la reducción mínima es del 10,1% y el tope máximo de descuento es del 27,8% (fs. 353), en tanto que, según los actores, la escala va desde un 10% hasta un máximo de 29,8% para los salarios superiores a cierta suma (fs. 432).

6. Que sin desconocer el impacto que tales quitas en las remuneraciones provocan en quienes las sufren, no puede sostenerse que ellas sean per se inconstitucionales, en mérito a un doble orden de razones:

A) Las señaladas escalas no superan los porcentuales que tradicionalmente ha tomado en cuenta el Tribunal para decidir que, más allá de ellos, se incurre en ilegítima confiscación.

B) El a quo en su sentencia ha puntualizado una serie de circunstancias -no cuestionadas en absoluto por los apelantes- a la luz de las cuales queda un tanto relativizado el impacto de las mencionadas quitas salariales. En efecto, el superior tribunal local ha descripto de manera pormenorizada cómo en la provincia se produjeron "aumentos salariales, algunos acaecidos en la misma víspera de la 'emergencia' o durante ella; y [...] el incremento del plantel de personal en los cuadros del empleo público" (fs. 321), los que analizó a la luz de las disposiciones de la Constitución local. Ello le permitió concluir en estos términos: "Este Superior Tribunal estima que, en efecto, en nuestra provincia se han verificado las dos variantes a las que se hacía inicialmente referencia (aumento de cargos y aumento de masa salarial); las que -reitérase- no se ajustaban a la letra y al espíritu del art. 139 inc. 8 de la Ley Fundamental, y también constituyen una causa fundamental que generó los efectos ya ponderados de la 'emergencia'" (fs. 322/323, el subrayado no es del texto). El razonamiento del a quo -sobre el que no compete a esta Corte nacional, obviamente, emitir juicio- es claro: las rebajas salariales impugnadas en el sub lite operaron sobre salarios y cargos cuya exagerada magnitud era consecuencia de disposiciones gubernamentales de muy dudosa constitucionalidad.

Los apelantes no han intentado rebatir esta categórica afirmación que, como es fácil comprender, minimiza los alcances prácticos de la aplicación de los porcentuales de rebaja salarial mencionados en el considerando precedente. Por esta razón, la sentencia apelada presenta, en este punto, fundamentos de suficiente razonabilidad que impiden su descalificación.

7. Que, por otro lado, la afirmación del señor Procurador General, en cuanto a que la normativa provincial ha introducido una modificación sustancial del contrato que proyecta sus efectos sine die (cap. III del dictamen, fs. 501, penúltimo párrafo) no se compadece con categóricas afirmaciones del Superior Tribunal que, al interpretar el derecho local, le atribuye un significado contrario y del que esta Corte no puede, en principio, apartarse.

El a quo ha siempre vinculado las rebajas salariales al estado de "emergencia" por el que pasa la provincia. Así, por ejemplo, estima "imprescindible puntualizar que la 'emergencia' salarial sustentada en la ley 2989 tiene carácter excepcional y transitorio" (fs. 357), carácter transitorio que había recalcado a fs. 335. También enumera las diversas normas locales que prorrogan el plazo de vigencia de la "emergencia salarial del sector público de la Provincia de Río Negro" (fs. 358/359), sucesivas prórrogas sobre las que vuelve a fs. 360. Sostiene, más adelante, que "El derecho y la legislación de 'emergencia' constituyen instrumentos idóneos para modificar el alcance práctico de aquellas prestaciones o términos del vínculo o relación de empleo público" (fs. 375).

Queda evidenciado, con lo reseñado precedentemente, que la demandada siempre dictó las normas impugnadas en el marco de una legislación de "emergencia", que sucesivamente fue prorrogando, y que, por lo tanto, la perennidad que el dictamen de la Procuración postula para las normas locales se contradice con la interpretación que del derecho provincial ha hecho el órgano jurisdiccional competente para efectuarla.

8. Que, con referencia al precedente "Tobar, Leónidas" (Fallos: 325:2059), es conveniente puntualizar que el fundamento adverso a la constitucionalidad del art. 10 de la ley 25.453, expresado en el voto del juez Petracchi, radicó en que dicha norma, al sujetar la retribución del agente público -de modo absoluto y sin limitación alguna- a la existencia de recursos fiscales, creaba tal y tan grande estado de incertidumbre que desnaturalizaba la sustancia misma de la relación de empleo público. Se dijo, en esa oportunidad, que, a la luz de la citada norma, el empleado tiene una única certeza: que deberá seguir trabajando en iguales condiciones a las que regían antes. Lo que no sabe es si cobrará algo por su trabajo y, en ese caso, cuánto será. Todo dependerá de la eficacia recaudadora del Estado, de la cual el demandante no podría, claro está, convertirse en garante (conf. voto citado en "Tobar", considerando 4°).

Resulta evidente que las normas provinciales sub examine nada tienen en común con el art. 10 de la citada ley 25.453, por lo que las consideraciones que anteceden no son trasladables a la presente.

9. Que los restantes agravios de los apelantes no tienen el desarrollo que resulta exigible a los formulados ante esta instancia por la vía del recurso extraordinario, razón por la cual no se justifica su tratamiento.

Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se confirma la sentencia de fs. 262/422, con costas de esta instancia en el orden causado, atento a que los actores pudieron creerse razonablemente con derecho a litigar (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). - Enrique S. Petracchi. - Augusto C. Belluscio (según su voto). - Carlos S. Fayt (en disidencia). - Antonio Boggiano (según su voto). - Adolfo R. Vázquez (según su voto). - Juan C. Maqueda (en disidencia). - E. Raúl Zaffaroni.

Voto del doctor Belluscio:

Considerando: 1°) Que los antecedentes de la causa están debidamente reseñados en el dictamen del señor Procurador General, así como también las razones por las cuales el recurso extraordinario es formalmente procedente (conf. capítulos I y II del mencionado dictamen, a los que cabe remitirse en razón de brevedad).

2°) Que los recurrentes se agravian, en lo sustancial, de la irrazonabilidad de la reducción salarial en orden a dos elementos, a saber, la temporalidad de la medida y la confiscatoriedad de la detracción.

3°) Que cabe señalar al respecto que el monto del sueldo puede ser modificado por la administración pública -en el caso se agrega una primera reducción por vía legislativa- en ejercicio de la prerrogativa contenida en la pertinente cláusula implícita exorbitante del derecho privado, en tanto no lo altere sustancialmente, es decir, en proporción tal que resulte insuficiente para que el funcionario o empleado afronten las exigencias del costo de la vida (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo t. III-B, Ed. 1970, pág. 272; Fallos: 323:1566, voto del juez Belluscio).

4. Que la afirmación precedente no obsta al control de compatibilidad entre las normas cuestionadas -las que fueron dictadas en el marco de la emergencia provincial- y las garantías constitucionales, vigentes tanto en tiempos normales como en la emergencia (doctrina de Fallos: 243:467; 323:1566, voto del juez Belluscio).

5. Que, en este sentido, cabe destacar que los porcentajes de reducción de las remuneraciones habilitadas por las normas provinciales, si bien traducen una sensible disminución en salarios de alta significación económica, no revisten una magnitud que permita considerar alterada la sustancia de la relación de empleo público, ni se ha demostrado que la aplicación de la norma produjese la ruptura del necesario equilibrio entre los servicios prestados y el salario pertinente (Fallos: 323:1566, voto del juez Belluscio). Por lo demás, la reducción dispuesta por las normas impugnadas es de excepción y se mantiene debido a que perdura la situación de emergencia sobre cuya base se dictaron, situación que los apelantes consideran que no resulta pertinente discutir en cuanto a su real existencia, magnitud y extensión (fs. 428 vta.).

6. Que, en suma, habida cuenta de que el empleado público no cuenta con un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias, la disminución general de los salarios del sector público en las condiciones formales y sustanciales reseñadas en esta causa no justifica su invalidez constitucional, único juicio que compete a este Tribunal (Fallos: 323:1566, voto del juez Belluscio).

7. Que los restantes agravios de los apelantes no tienen el desarrollo que resulta exigible a los formulados ante esta instancia por la vía del recurso extraordinario, razón por la cual no se justifica su tratamiento.

Por ello y oído el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas de esta instancia por su orden en atención a las particularidades de la cuestión. - Augusto C. Belluscio.

Voto del doctor Boggiano:

Considerando: 1. Que los antecedentes de la causa, los fundamentos de la sentencia apelada, los planteos de las partes y lo atinente a la admisibilidad formal del recurso extraordinario han sido objeto de adecuado tratamiento en el dictamen del señor Procurador General, cuyos términos se dan por reproducidos en razón de brevedad.

2. Que, en razón de las circunstancias del caso, resulta aplicable la doctrina de Fallos: 323:1566, voto del juez Boggiano.

3. Que, en consecuencia, cabe afirmar que el trabajo del funcionario o empleado público -que tienen derecho a una retribución justa pero no intangible- no puede dar lugar a otro crédito que el correspondiente al emolumento autorizado por la ley de presupuesto (Fallos: 319:318 y sus citas) y que la disminución general de remuneraciones dispuesta por las normas locales impugnadas, habida cuenta de su porcentaje, no resulta confiscatoria y respeta una razonable relación de equivalentes entre los servicios prestados y el sueldo percibido.

4. Que el plexo normativo cuestionado se dictó con motivo de una situación de grave riesgo social, cuya existencia, magnitud y extensión los apelantes no estiman pertinente discutir (fs. 428 vta.) y, que como es obvio no pudo ser precisada con exactitud temporal (Fallos: 243:449).

5. Que los demás agravios carecen del desarrollo necesario como para demostrar las razones que avalan la pretensión articulada, razón por la cual no se justifica su tratamiento.

-//-Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas de esta instancia por su orden en atención a las particularidades de la cuestión. - Antonio Boggiano.

Voto del doctor Vázquez:

Considerando: 1. Que los actores, agentes públicos dependientes del Instituto Provincial del Seguro de Salud de la Provincia de Río Negro, promovieron demanda de inconstitucionalidad de la ley provincial 2989 y de los decretos locales de naturaleza legislativa 1/97 y 5/97, normas mediante las que se redujeron sus remuneraciones, y solicitaron la devolución de las sumas descontadas.

2. Que la referida ley 2989 (del 10 de junio de 1996) estableció una reducción salarial para los empleados del ámbito de la administración pública, con una escala que contempló un mínimo del 6% hasta un máximo de 19,8%. El decreto-ley 1/97 (del 30 de enero de 1997) tomó las retribuciones al 31 de diciembre de 1996 como base de cálculo para la implementación de medidas de emergencia, por el plazo de 120 días, consistentes en la reducción del 25% del sueldo bruto. El decreto-ley 5/97 (del 17 de marzo de 1997) sustituyó la última medida por una reducción general del 10%, que en el caso de las autoridades superiores sería del 25%, supuesto que no es el del sub lite.

3. Que el Superior Tribunal de Justicia provincial (fs. 262/422), al revocar la sentencia de la instancia anterior en grado, rechazó la demanda, con sustento, en suma, en que: a) la legislación sobre las relaciones de empleo público local era de exclusiva competencia provincial; b) el derecho al sueldo derivado de esa relación no era absoluto, sino que se caracterizaba por su movilidad; c) la circunstancia de que la ley 2989 utilizara el vocablo "hasta" indica que no necesariamente la base de cálculo de la reducción habría de coincidir con el porcentual indicado en el precepto, sino que él podría ser menor; d) del juego de la ley 2989 y de los decretos-ley 1/97 y 5/97 surgía, en conjunto y en términos generales, "una reducción mínima del 10.1% y un tope máximo de descuento del 27,8% sobre las remuneraciones brutas"; e) las consideraciones formuladas en Fallos: 323:1566 acerca de los porcentajes contemplados en el decreto nacional 290/95, cuyo máximo era del 15%, no implicaba que otros porcentajes distintos resultaran irrazonables; f) los porcentajes previstos en las normas impugnadas no superaban el límite trazado por esta Corte para descalificar una reducción de haberes como confiscatoria, por lo que debía descartarse un supuesto de alteración sustancial del contrato; g) la "emergencia salarial" reflejada en la ley 2989 tenía "carácter excepcional y transitorio"; h) dicha ley previó un plazo de vigencia de doce meses, prorrogable por otro plazo idéntico; i) el derecho y la legislación de emergencia constituían instrumentos idóneos para modificar el alcance práctico de las relaciones de empleo público.

4. Que contra dicho pronunciamiento los actores interpusieron recurso extraordinario (fs. 426/438) -que fue replicado (fs. 442/476) y concedido (fs. 483/493)-, cuya admisibilidad ha sido tratada adecuadamente en el dictamen del señor Procurador General de la Nación (capítulo II), al que cabe remitirse en razón de brevedad.

5. Que en orden a examinar el agravio principal, consistente en la irrazonabilidad de la reducción salarial -sustentada en la temporalidad y en la confiscatoriedad de la medida-, resultan aplicables las consideraciones expuestas en el precedente de Fallos: 323:1566, voto del juez Vázquez. Por ello, resulta pertinente recordar que en el marco de la relación de empleo público el Poder Ejecutivo goza -en el ámbito de su competencia- de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones. Es que la intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional, ni existe, por ende, un derecho adquirido a mantener un nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias. Además, la decisión de reducir las remuneraciones en forma generalizada no resulta un ejercicio irrazonable de las facultades del Estado frente a una situación de grave crisis económica.

6. Que, a la luz de tales consideraciones, no cabe sino concluir que los porcentajes de reducción de las remuneraciones previstos en las normas locales impugnadas, si bien traducen una sensible disminución en los salarios, no revisten una magnitud que permitan considerar alterada la sustancia del contrato. Debe señalarse, por otra parte, que los recurrentes no rebaten adecuada y suficientemente uno de los argumentos centrales exhibidos por el tribunal a quo: aquel según el cual las consideraciones formuladas en Fallos: 323:1566 acerca de los porcentajes contemplados en el decreto nacional 290/95, cuyo máximo era del 15%, no implicaba que otros porcentajes distintos resultaran irrazonables.

7. Que, desde otra perspectiva, la reducción tiene carácter transitorio y de excepción, y se mantiene en tanto perdura la situación de emergencia sobre cuya base se dictaron, situación que los apelantes estiman que no corresponde discutir en cuanto a su real existencia, magnitud y extensión (fs. 428 vta.).

8. Que los restantes agravios no tienen el desarrollo que resulta exigible a los formulados ante esta instancia por la vía del recurso extraordinario, razón por la cual no se justifica su tratamiento.

Por ello, habiendo dictaminado el señor Procurador General de la Nación, se declara admisible el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada. Costas de esta instancia por su orden en atención a las particularidades de la cuestión debatida. - Adolfo R. Vázquez.

Disidencia de los doctores Fayt y Maqueda:

Considerando: Que el recurso extraordinario interpuesto es inadmisible (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, se lo declara improcedente. Con costas. - Carlos S. Fayt. - Juan C. Maqueda.

15) CSJN “PEREIRO de BUODO”

Fecha: 17/02/1987

Partes: Pereiro de Buodo, María Mercedes v. resolución 948 MAS.

Publicado: Fallos 310:316.

SUMARIOS

EMPLEADOS PÚBLICOS - Sistema disciplinario

1.

Ref.: Sanciones disciplinarias. Medidas disciplinarias. Sanciones administrativas. Delitos. Facultad disciplinaria.

La falta de interés social para perseguir el esclarecimiento de un delito, después del transcurso del término que la ley prefija, fundada en la presunción de haber desaparecido los motivos de la reacción social defensiva, no rige en el ámbito disciplinario administrativo, en el que prima lo atinente a la aptitud para la correcta prestación del servicio público que conviene con el adecuado mantenimiento de la disciplina.

EMPLEADOS PÚBLICOS - Sistema disciplinario

2.

Ref.: Código Penal. Sanciones disciplinarias. Medidas disciplinarias. Sanciones administrativas. Facultad disciplinaria.

Corresponde confirmar la sentencia que mantuvo la resolución administrativa por el cual se exoneró a un agente, considerando que los principios vigentes en materia penal no son de ineludible aplicación al procedimiento disciplinario administrativo en atención a las diferencias de naturaleza, finalidad y esencia existentes entre las sanciones disciplinarias y las penas del derecho penal.

FACULTAD DISCIPLINARIA

3.

Ref.: Sanciones disciplinarias. Medidas disciplinarias. Código Penal. Sanciones administrativas.

Las correcciones disciplinarias no importan el ejercicio de la jurisdicción criminal ni del poder ordinario de imponer penas, razón por la cual no se aplican a su respecto los principios generales del Código Penal.

LEY PENAL MÁS BENIGNA

4.

Ref.: Sanciones disciplinarias. Medidas disciplinarias. Sanciones administrativas. Empleados públicos. Facultad disciplinaria.

La regla de la ley penal más benigna (art. 2º del Código Penal Ver Texto ) rige en materia penal y no cuando se controla el ejercicio del poder disciplinario.

FALLO COMPLETO:

CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (En particular) - Empleo público - Responsabilidad - Administrativa - Régimen disciplinario - Falta de interés social en el esclarecimiento del delito - Inaplicabilidad en el ámbito disciplinario

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por María Mercedes Pereiro de Buodo en la causa Pereiro de Buodo, María Mercedes c/resolución 948 M.A.S. s/apelación arts. 40 Ver Texto y 41 ley 22140", para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1º) Que la Sala IV de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó la resolución 948/85 de la Secretaría de Salud del Ministerio de Salud y Acción Social, por la cual se exoneró a la actora por violación de los arts. 33, incs. a, b, c y d, y 35, inc. 4 del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública (ley 22140 Ver Texto y decreto 1797/80), rechazando la prescripción opuesta por la afectada. Contra tal pronunciamiento se interpuso el recurso extraordinario cuya denegación motiva la presente queja.

2º) Que la recurrente sostiene que el a quo ha incurrido en arbitrariedad al desestimar la prescripción por considerar que no resultaba aplicable el art. 38 Ver Texto de la ley 22140, disposición más benigna y vigente durante el trámite del sumario, sino la reglamentación respectiva que prevé la suspensión del plazo de tres años de que dispone la Administración para aplicar la sanción, cuando se trata de actos o hechos que lesionan el patrimonio del Estado, y remite al término fijado en la ley de Contabilidad.

3º) Que para excluir la aplicación al caso de la ley más benigna el a quo consideró que los principios vigentes en materia penal no son de ineludible aplicación al procedimiento disciplinario administrativo en atención a las diferencias de naturaleza, finalidad y esencia existentes entre las sanciones disciplinarias y las penas del derecho penal; que la actora pudo obtener, durante su vigencia, aplicación de la norma que la favorecía, pero no después de que ella fuera limitada en su extensión por el Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades legalmente conferidas, y que la subordinación jerárquica, que tiene su fundamento en la necesaria existencia de una Administración libre de toda sospecha como garantía de todos los habitantes del país, lleva al reconocimiento de la legitimidad de aquellos institutos por medio de los cuales se pueda arribar a la verdad sustancial de las imputaciones que se formulen a los agentes, limitando las circunstancias que determinan la conclusión de los sumarios por meras cuestiones formales.

4º) Que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte, las correcciones disciplinarias no importan el ejercicio de la jurisdicción criminal ni del poder ordinario de imponer penas, razón por la cual no se aplican a su respecto los principios generales del Código Penal (Fallos: 203:399 Ver Texto ; 256:97 Ver Texto ). También se ha dicho que la regla de la ley penal más benigna -art. 2 Ver Texto del Código Penal- rige en materia penal y no cuando se controla el ejercicio del poder disciplinario (sentencia del 8 de agosto de 1985 en la causa C. 783 XIX. "Caputo, Luis Osvaldo s/resolución 612 del Consejo Nacional de Educación"); que la falta de interés social para perseguir el esclarecimiento de un delito, después del transcurso del término que la ley prefija, fundada en la presunción de haber desaparecido los motivos de la reacción social defensiva, no rige en el ámbito disciplinario administrativo, en el que prima lo atinente a la aptitud para la correcta prestación del servicio público que conviene con el adecuado mantenimiento de la disciplina (Fallos: 256:97 Ver Texto , considerando 3º) y que la doctrina que condujo a la jurisprudencia clásica de esta Corte a proscribir la prescripción de la acción en materia sancionatoria disciplinaria, lleva por las mismas razones a la interpretación estricta de los preceptos que la admiten.

5º) Que, en consecuencia, corresponde confirmar la sentencia de la Cámara cuyos fundamentos son coincidentes con la doctrina del Tribunal, máxime que los agravios del apelante no resultan relevantes para modificar lo resuelto, sobre la base alegada.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se confirma la sentencia apelada.

AUGUSTO CÉSAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - JORGE ANTONIO BACQUÉ.

16) CSJN “ROMERO de MARTINO”

Fecha: 1985

Partes: Romero de Martino, Leonor Virginia v. Caja Nacional de Ahorro y Seguro.

SUMARIOS

CONSTITUCIÓN NACIONAL - Derechos y garantías - Estabilidad del empleado público

1.

La estabilidad del empleado público es armonizable con las facultades atribuidas al Poder Ejecutivo por el art. 86, incs. 1 y 10 de la Constitución Ver Texto , pues entendida ésta como un todo coherente y armónico, dichas facultades deben ser ejercitadas con respeto de la estabilidad, ya que si los derechos y garantías reconocidos por la Constitución deben ser ejercidos conforme a las leyes que los reglamentan (art. 14), tampoco son absolutas las potestades que se consagran en el texto constitucional (Voto del Dr. Augusto César Belluscio).

Publicado: Fallos 307:539.

EMPLEADOS PÚBLICOS - Nombramiento y cesación - Prescindibilidad y supresión de cargos - Generalidades

2.

La razonabilidad del instituto de la prescindibilidad -introducido a través de leyes transitorias- ha sido justificada por la legislación como por la jurisprudencia a raíz de la imperiosa necesidad de proceder al ordenamiento y transformación racional de la Administración Pública para lograr que sea eficaz, funcional y económica. Se trata de regímenes de excepción que suspenden temporariamente las normas que se le opongan, que asignan al Poder Ejecutivo un instrumento ágil para llevar a cabo la reestructuración que limita el derecho a la estabilidad de los empleados, lo que se trata de compensar a través de la indemnización que prevén.

Publicado: Fallos 307:539.

EMPLEADOS PÚBLICOS - Nombramiento y cesación - Estabilidad

3.

La concepción de la estabilidad del empleado público introducida en el texto del art. 14 bis de la Constitución Ver Texto no se compadece con la interpretación conforme a la cual no se habría establecido la garantía de estabilidad en sentido propio, que excluye, por principio, la cesantía sin causa justificada y debido proceso, y cuya violación trae consigo la nulidad de ésta y la consiguiente reincorporación, posibilitando retomar el curso de la carrera por el agente separado ilegalmente, derecho a la carrera que integra el concepto de estabilidad. Si esto no hubiera sido así, a lo que ni el texto constitucional ni sus antecedentes dan sustentación, habría sido suficiente el pasaje anterior relativo a la protección contra el despido arbitrario, que no otra cosa es la llamada estabilidad en sentido impropio (Voto del Dr. Augusto César Belluscio).

Publicado: Fallos 307:539.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos propios - Cuestión federal - Cuestiones federales complejas - Inconstitucionalidad de normas y actos nacionales

4.

Los agravios referidos a la inconstitucionalidad del art. 29, inc. g), del Estatuto del Personal de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro suscitan cuestión federal bastante para su examen en la instancia del art. 14 de la ley 48 Ver Texto , habida cuenta de que la decisión ha sido favorable a su validez y adversa a los derechos que la actora sustentó en el art. 14 bis de la Constitución Nacional Ver Texto .

Publicado: Fallos 307:539.

REGLAMENTACIÓN

5.

No puede juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa haya sido claramente establecida.

Publicado: Fallos 307:539.

REGLAMENTACIÓN

6.

El Directorio de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, al establecer en el art. 29, inc. g), del Estatuto del Personal, con carácter permanente, la posibilidad de hacer cesar al agente en su cargo por razones de servicio, desconoce la estabilidad consagrada por la Constitución y se aparta de la política legislativa que funda la ley 21263 Ver Texto , que aun no expresada de manera explícita en su texto ni en sus considerandos, es razonable interpretar que ha sido la de reglamentar la garantía constitucional reconociendo la estabilidad propia, orientándose a desterrar la arbitrariedad en la administración pública y al establecimiento de factores de equilibrio y seguridad en la carrera de los agentes estatales. De modo que, al haber ejercitado abusivamente las facultades que se le delegaron, la norma en examen debe ser invalidada por violar la mentada garantía y por apartarse del espíritu de la ley 21963 Ver Texto , que pretendió reglamentar (Voto del Dr. Augusto César Belluscio).

Publicado: Fallos 307:539.

17) CSJN “SOMOZA”

Fecha: 1985

Partes: Somoza, Héctor Jaime v. Nación Argentina /M.B.S..

SUMARIOS

EMPLEADOS PÚBLICOS - Nombramiento y cesación - Prescindibilidad y supresión de cargos - Generalidades

1.

Corresponde dejar sin efecto la sentencia que declaró la nulidad de las resoluciones que dispusieron la prescindibilidad de los actores en los términos del art. 1º de la ley 21274 y ordenó su reincorporación. Ello es así, pues el hecho de hallarse los actores sometidos a sumario no obstaba, durante la vigencia de dicha ley, a la declaración de prescindibilidad (art. 7º), pues debe tenerse en cuenta que el sumario responde a la necesidad de esclarecer y sancionar irregularidades cometidas en el ámbito administrativo, mientras que el instituto de la prescindibilidad se crea para facilitar la reorganización de los cuadros de la Administración, máxime si lo expresado por el representante de la demandada al absolver posiciones no permite sostener que en la decisión de dar de baja se hicieran pesar los cargos que motivaron la investigación sumarial ni tampoco que se hayan acreditado imputaciones que afecten la honorabilidad del agente por la referencia al art. 3º de la ley 21274 (Disidencia del Dr. Enrique Santiago Petracchi).

Publicado: Fallos 307:1215.

RECURSO EXTRAORDINARIO - Requisitos propios - Cuestiones no federales - Interpretación de normas y actos comunes

2.

Es improcedente el recurso extraordinario contra la sentencia que declaró la nulidad de las resoluciones que dispusieron la prescindibilidad de los actores, en los términos de la ley 21274. Ello es así, pues lo agravios destinados a intentar la revisión de las conclusiones del tribunal a quo, se vinculan al estudio de temas de hecho, prueba, y de derecho común, materia que es propia de los jueces de la causa, y ajena, como regla, y por su naturaleza, al remedio federal del art. 14 de la ley 48. Publicado: Fallos 307:1215.

18) CSJN “TOBAR”

Tobar, Leónidas c. Contaduría General del Ejército

22/08/2002

Voces

CONFISCACION ~ CONSTITUCION NACIONAL ~ CONSTITUCIONALIDAD ~ CUESTION FEDERAL ~ DECRETO DE NECESIDAD Y URGENCIA ~ DERECHO DE PROPIEDAD ~ EMERGENCIA ECONOMICA ~ EMPLEADO PUBLICO ~ INTERPRETACION ~ LEY ~ LEY DE EMERGENCIA ~ RECURSO EXTRAORDINARIO ~ REDUCCION SALARIAL ~ REMUNERACION

Partes: Tobar, Leónidas c. Contaduría General del Ejército

Cita Fallos Corte: 326:2059

Hechos

Un empleado civil del Ejército Argentino afectado por la reducción de sus haberes en un 13 % debido a la aplicación de la ley 24.156 y del decreto 896/2001, promovió amparo solicitando la restitución de las sumas descontadas. El juez de primera instancia y la alzada admitieron la demanda. El Estado Nacional interpuso recurso extraordinario. La Corte Suprema declara procedente el recurso y confirma la sentencia.

Sumarios

1 - Debe confirmarse la sentencia que en una acción de amparo declaró la inconstitucionalidad de los arts.1° del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453, modificatorios de la ley 24.156 (Adla, LXI-D, 4083; LXI-D, 4057 y LII-D, 4002)-reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atenderlas- y ordenó restituir las sumas descontadas al actor -en el caso, agente civil del Ejército Argentino- pues se trata de normas contrarias a la Constitución Nacional porque difieren a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la fijación de remuneraciones y haberes previsionales como una herramienta de política económica destinada a reducir el gasto público.

2 - Los arts. 1° del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453, modificatorios de la ley 24.156 (Adla, LXI-D, 4083; LXI-D, 4057 y LII-D, 4002) -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atenderlas- son inconstitucionales en tanto no imponen una limitación razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes públicos, fundada en razones de emergencia y de interés general, sino que los somete a una indefinición de los márgenes remunerativos sujeta a variables ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador.

3 - Son inconstitucionales los arts. 1° del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453, modificatorios de la ley 24.156 (Adla, LXI-D, 4083; LXI-D, 4057 y LII-D, 4002) -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atenderlas- pues al no haberse previsto que el Estado pueda hacer cesar la medida ante la modificación de las condiciones que la generaron, someten a la relación de empleo público a un régimen jurídico que autoriza a disponer discrecionalmente variaciones en los niveles de remuneración, sin límites que permitan ponderar su compatibilidad con las condiciones en que esa relación se desenvuelve.

4 - Es formalmente procedente el recurso extraordinario interpuesto contra la sentencia que en una acción de amparo -iniciada por un agente civil del Ejército Argentino- declaró la inconstitucionalidad de los arts.1 del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453, modificatorios de la ley 24.156 -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos- en tanto se ha cuestionado la constitucionalidad e interpretación de normas federales y la decisión del a quo -en el caso, se la confirma- ha sido contraria a su validez (art.14, ley 48 -Adla, LXI-D, 4083; LXI-D, 4057; LII-D, 4002 y 1852-1880, 364-).

5 - Cabe confirmar la sentencia que en una acción de amparo declaró la inconstitucionalidad del art. 10 de la ley 25.453 (Adla, LXI-D, 4057) -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos- pues al sujetar la retribución del agente -de modo absoluto y sin limitación alguna- a la existencia de recursos fiscales, crea un estado de incertidumbre que desnaturaliza la sustancia misma de la relación de empleo público (del voto del doctor Petracchi).

6 - Es procedente la declaración de inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia 896/2001 (Adla, LXI-D, 4083) -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos- por tratarse de una norma inválida en tanto no se ha sancionado la ley que reclama el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional para hacer operativo su articulado (del voto del doctor Petracchi).

7 - Es procedente la confirmación de la sentencia que en una acción de amparo declaró la inconstitucionalidad de los arts.1 del decreto 896/2001 y 10 de la ley 25.453, modificatorios de la ley 24.156 (Adla, LXI-D, 4083; LXI-D, 4057 y LII-D, 4002) -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos- pues se trata de normas que carecen de márgenes temporales de vigencia al haberse concebido para regir en épocas de emergencia y en circunstancias normales, siempre que se presente el desequilibrio financiero que habilita la puesta en marcha del mecanismo de reducción salarial. (Del voto del doctor Bossert).

8 - Debe admitirse el recurso extraordinario y revocarse la sentencia que en una acción de amparo declaró la inconstitucionalidad del art. 34 de la ley 24.156 modificado por la ley 25.453 (Adla, LII-D, 4002; LXI-D, 4057) -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos- pues la reducción de los haberes del actor -en el caso, agente civil del Ejército Argentino- no resulta de la automática aplicación de aquella normativa sino de ulteriores disposiciones adoptadas por el Presidente de la Nación en ejercicio de facultades propias (del voto en disidencia del doctor Belluscio).

9 - Corresponde admitir el recurso extraordinario y revocar la sentencia que en una acción de amparo declaró la inconstitucionalidad del art. 34 de la ley 24.156 modificado por la ley 25.453 (Adla, LII-D, 4002; LXI-D, 4057) -reducción de retribuciones del sector público nacional cuando los recursos no fueren suficientes para atender los créditos previstos- pues la reducción de haberes impugnada no ha sido confiscatoria (del voto en disidencia del doctor Boggiano).

TEXTO COMPLETO:

Dictamen del Procurador General de la Nación

I. A fs. 120/122, la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala V), al confirmar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la acción de amparo deducida por Leonidas Tobar contra el Estado Nacional (Ministerio de Defensa - Ejército Argentino - Contaduría General del Ejército), declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 25.453 y ordenó que le reintegren las sumas descontadas con sustento en ellos, correspondientes a los haberes que se hubieran devengado a partir del 30 de agosto de 2001.

Para así resolver, en primer término, los magistrados desestimaron el agravio relativo a la imposibilidad de declarar la inconstitucionalidad del dec. citado, en cuanto fue derogado por la ley 25.453, pues uno de los descuentos cuyo reintegro se ordenó en primera instancia fue hecho cuando estaba vigente. También desecharon las críticas respecto de la inadmisibilidad de la vía de amparo, pues entendieron que el examen de la cuestión discutida no requiere mayor debate y prueba, dado que es de puro derecho.

En cuanto al fondo del asunto, recordaron que ya habían declarado la inconstitucionalidad del dec. 290/1995, que también redujo la retribución de los agentes públicos, porque dicha medida altera las condiciones esenciales del contrato de empleo público y que, más allá de la emergencia invocada para su dictado, la reducción es arbitraria e irrazonable, pues conculca, directa o indirectamente, derechos constitucionales, toda vez que, al proceder de ese modo pero sin modificar la contraprestación a cargo del agente, el estado quebrantó el equilibrio de las prestaciones y convirtió en injusta a la nueva remuneración.

Asimismo, estimó que la reducción no es transitoria, porque su aplicación equivale a restringir el derecho de propiedad con carácter definitivo y, en el sub examine, no se trata solamente de una limitación sino que lisa y llanamente se suprimió una parte de la retribución.

II. Disconforme, el Estado nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 126/147, que fue concedido en lo que respecta a la interpretación de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad también invocadas (fs. 159), sin que, sobre tal aspecto, aquél haya ocurrido en queja, circunstancia que determina que la competencia del tribunal quede limitada en la medida que la otorgó la alzada (Fallos 322:2559; 323:385 -La Ley, 2001-B, 807-; 324:1721).

Atento a lo expuesto, en lo que aquí interesa, sus agravios pueden resumirse del siguiente modo: a) la cámara declaró la inconstitucionalidad del dec. 896/2001 cuando ya no se encontraba vigente, pues fue derogado por el art. 18 de la ley 25.453. Ello desnaturaliza la acción de amparo, que está prevista contra actos que en forma actual o inminente incidan sobre derechos constitucionales; b) la sentencia se desentiende de las graves consecuencias que produce, en especial, porque afecta actividades esenciales del Estado y porque pasa por alto que la medida impugnada pretendió salvaguardar su subsistencia y, con ello, la unión nacional, sin suprimir ni afectar la sustancia de las situaciones jurídicas sobre las cuales aquélla incide. Así, con citas del debate parlamentario en donde se discutió y sancionó la ley 25.453 y del precedente de Fallos 313:1513 ("Peralta" -La Ley, 1991-C, 158; DJ, 1991-2-219; LLC, 1991-666-), intenta demostrar tanto la gravedad de la crisis como la voluntad política de superarla, aspectos que no fueron tenidos en cuenta por el fallo apelado; c) el art. 10 de la ley 25.453 no transfirió al Poder Ejecutivo el ejercicio de potestades legislativas, porque no se trata de una norma delegante, sino del establecimiento de una política económica, con determinada finalidad y con el procedimiento para cumplirla, que aquel Poder se limita a ejecutar: reducción proporcional de los créditos correspondientes a la totalidad del sector público. Por otra parte, aquella ley no es producto de la voluntad omnímoda del legislador, sino consecuencia de la política previamente delineada por las leyes 24.013, 24.241, 24.156 y 25.344, entre otras, y su dictado tuvo por objeto superar la crítica situación de emergencia económico-financiera por la que atraviesa el Estado nacional, tal como surge de sus antecedentes (dec. 430/2000; declaración de emergencia dispuesta por el art. 1° de la ley 25.453 (en rigor, debe entenderse que se refiere a la ley 25.344), delegación de atribuciones legislativas en el Poder Ejecutivo Nacional, otorgada por la ley 25.414 y, finalmente, el dec. 896/2001). Asimismo, por idénticos motivos, defiende la constitucionalidad de la ley 25.453, destinada a mantener la ecuación fiscal de manera que arroje un "déficit cero" y el cumplimiento de las prestaciones imprescindibles a cargo del Estado nacional, máxime cuando las leyes 23.928 y 24.144 le impiden emitir dinero sin respaldo en divisas. En tal contexto, aquella ley, que constituye una manifestación del poder de policía de emergencia, se ajusta al estándar de razonabilidad exigido por la jurisprudencia del tribunal para este tipo de disposiciones, especialmente porque el medio empleado para alcanzar aquellos fines es razonable e idóneo y, por último, d) afirma que con la medida dispuesta no se afectan los derechos constitucionales invocados por el amparista, porque no existe un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias, tal como lo señaló V.E. en Fallos: 323:1566 (causa "Guida").

III. En cuanto a la admisibilidad formal del recurso interpuesto, cabe señalar, en orden a lo previsto por los arts. 14 de la ley 48 y 6° de la ley 4055, que la sentencia impugnada reviste la calidad de definitiva pese a que se dictó en un proceso de amparo, porque el a quo se pronunció sobre el fondo de la cuestión debatida y declaró la inconstitucionalidad de normas federales (dec. 896/2001 del Poder Ejecutivo nacional y art. 10 de la ley 25.453). Por otra parte, más allá de la limitación expuesta en el primer párrafo del acápite anterior, en autos se discute la interpretación y aplicación de normas de igual carácter y la decisión de la cámara fue contraria a su validez (Fallos 322:1726 -La Ley, 1999-E, 593; La Ley, 2000-A, 88; DT, 2000-1-85-; 323: 1566), extremos que habilitan la vía extraordinaria del art. 14 de la ley 48.

IV. En cuanto al fondo del asunto, es del caso recordar, ante todo, que en la tarea de esclarecer la inteligencia de aquel tipo de normas, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones del a quo ni de las partes, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (conf. doctrina de Fallos 323:1491 y sus citas y dictamen de esta Procuración General del 21 de junio ppdo., "in re" M.588 XXXVII "Muller, Miguel Angel c. P.E.N. - Contaduría General del Ejército - dto. 430/2000 s/amparo ley 16.986").

A la luz de tal principio, considero que, en primer término, debe examinarse el agravio relativo a la declaración de inconstitucionalidad del dec. 896/2001 cuando ya estaba derogado por el art. 18 de la ley 25.453.

En mi opinión, debe ser desestimado pues, si bien es cierto que, en virtud de su derogación desde la vigencia de la ley cuya constitucionalidad también se discute en el sub examine, ya no regía al momento de dictarse las sentencias de primera y segunda instancia, también lo es que produjo efectos sobre la remuneración del amparista durante el tiempo que estuvo en vigor y que, desde esta perspectiva, subsiste el interés en resolver la controversia planteada en torno a su legitimidad, tal como se puso de manifiesto en el dictamen de esta Procuración General emitido en la causa "Guida" (publicado en Fallos: 323:1566, en especial acápite V, ps. 1583/1584) y se reiteró en la causa "Muller" ya mencionada.

Máxime cuando, también cabe destacar, el objeto del amparo es proteger los derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, un tratado o una ley, que se vean afectados en forma actual o inminente por actos u omisiones de autoridades públicas o de particulares, con arbitrariedad o ilegalidad manifiestas y, a tal fin, en esos casos, nuestra Ley Suprema faculta a los jueces a declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva (conf. art. 43). Por ello, la finalidad de dicho instituto es asegurar la vigencia de la Constitución misma y constituye, primordialmente, un medio de protección de los derechos afectados antes que una forma de control de la legitimidad del accionar estatal (conf. doctrina de Fallos 316:797 y los ahí citados, entre muchos otros), aunque para cumplir aquel objetivo se tenga que efectuar la segunda actividad.

Precisamente, esta es la situación de autos, donde el a quo restableció el derecho del amparista lesionado mediante las inconstitucionalidades que declaró y ello es demostrativo del interés jurídico de ambas partes para obtener un pronunciamiento judicial sobre los efectos que produjo la norma en cuestión durante el tiempo que estuvo vigente.

V. Sentado lo anterior, corresponde ingresar al examen de las normas, cuya invalidez constitucional decretó la cámara, recordando que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, pues implica un acto de suma gravedad institucional, de manera que debe ser considerada como última ratio del orden jurídico a la que sólo cabe acudir cuando no existe otro modo de salvaguardar algún derecho o garantía amparado por la Constitución, si no es a costa de remover el obstáculo que representan normas jerárquicamente inferiores (Fallos 324:920; A.863.XXXVI "Audioacústica S.A. s/quiebra", sentencia del 18 de diciembre de 2001, entre muchos otros).

A tal fin, cabe señalar que, por el art. 1° del dec. 896/2001, el Poder Ejecutivo Nacional dispuso sustituir el art. 34 de la ley 24.156, el que quedó redactado de la siguiente forma: "Artículo 34. - A los fines de garantizar una correcta ejecución de los presupuestos y de compatibilizar los resultados esperados con los recursos disponibles, todas las jurisdicciones y entidades deberán programar, para cada ejercicio, la ejecución física y financiera de los presupuestos, siguiendo las normas que fijará la reglamentación y las disposiciones complementarias y procedimientos que dicten los órganos rectores de los sistemas presupuestarios y de tesorería, excepción hecha de las jurisdicciones del Poder Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio Público que continuarán rigiéndose por las disposiciones contenidas en el art. 16 de la ley 16.432, en el art. 5°, 1°párr. de la ley 23.853 y en el art. 22 de la ley 24.946, respectivamente.

Dicha programación será ajustada y las respectivas cuentas aprobadas por los órganos rectores en la forma y para los períodos que se establezca. El monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos recaudados durante éste.

Cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del Sector Público Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios.

La reducción afectará los créditos respectivos en la proporción que resulte necesaria a tal fin, y se aplicará incluso a los créditos destinados a atender el pago de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, así como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos.

La reducción de los créditos presupuestarios que se disponga de acuerdo con lo previsto en el presente art., importará de pleno derecho la reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, según corresponda, sin discriminaciones de ningún tipo. Esta ley modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podrá alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra.

La presente norma es de orden público. No se podrán ordenar en las causas que con motivo de ellas se interpongan, medidas cautelares que afecten su cumplimiento, resultando inaplicables en los respectivos procesos las normas de los arts. 195 a 233 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación".

Si bien estas disposiciones rigieron desde el 13 de julio de 2001, fecha en que se publicó el dec. en el Boletín Oficial (art. 5°) hasta el 31 del mismo mes y año, que entró en vigencia la ley 25.453 (arts. 18 y 19), su texto fue reproducido por el art. 10 de ese cuerpo normativo.

En virtud de esta modificación, el dec. 934/2001 estableció los criterios para liquidar los haberes del personal en actividad del Sector Público nacional de julio de 2001 y facultó al jefe de Gabinete de Ministros para determinar la reducción de los créditos presupuestarios (arts. 1° y 4°), quien la fijó en el trece por ciento (13 %), a partir del 1° de julio de ese año (decisión administrativa 107/2001), porcentaje que se mantuvo una vez vigente la ley 25.453.

Con el objeto de circunscribir en forma adecuada el tema sometido a pronunciamiento, debe tenerse presente que el a quo declaró la inconstitucionalidad de las normas transcriptas sólo en cuanto sirven de fundamento para disminuir las remuneraciones del amparista, es decir, que aquella declaración no se extiende al resto de las disposiciones normativas.

En orden a examinar la legitimidad del dec. 896/2001, ante todo, debe determinarse si se trata de un supuesto de legislación delegada, ejercida por el Poder Ejecutivo nacional en virtud de una autorización conferida por el Poder Legislativo, o si, por el contrario, es de necesidad y urgencia, pues ello incidirá en el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos que exige la Constitución Nacional para el ejercicio de una u otra facultad.

Desde mi punto de vista, aquel dec. está comprendido en la última de las categorías mencionadas, aunque haya sido dictado en un contexto general de emergencia. Así lo pienso, más allá de ciertas dudas que pueda suscitar la lectura de algún párrafo aislado de sus considerandos, en cuanto expresa que "...en las actuales circunstancias se considera más razonable mejorar la legislación, ejerciendo a tal efecto las facultades que delegara el Honorable Congreso de la Nación en el Poder Ejecutivo Nacional para administrar esta emergencia, de modo que sea posible la disminución de las retribuciones de empleados, jubilados y pensionados de un modo general y proporcional, para disminuir el peso individual del esfuerzo que deba asumir cada uno", porque es claro que dicho Poder lo dictó con sustento en el art. 99, inc. 3° de la Ley Fundamental -tal como expresamente surge del acto-, sin fundar su competencia en el ejercicio de facultades delegadas, porque la materia sobre la que versa está reservada a la ley (en especial el art. 1°, objeto de controversia) y, finalmente, porque se siguió el procedimiento previsto en aquella disposición constitucional para el dictado de este tipo de reglamentos (v.gr. adoptado en acuerdo general de ministros, con indicación de dar cuenta de su contenido al Congreso Nacional, etc.).

La medida así dispuesta fue objeto de tratamiento expreso por parte del Poder Legislativo, que derogó el reglamento mediante el art. 18 de la ley 25.453, a partir de la vigencia de esta última, si bien la reprodujo en su art. 10.

En tales condiciones, entiendo que, en el sub lite, debe analizarse si la medida dispuesta es constitucional, aun cuando fuera adoptada por el Poder Legislativo, pues una respuesta negativa sobre el punto determinará que también resulte inválido aquel dec. Corresponde, entonces, abordar dicho tema.

VI. A tal fin, cabe recordar que en anteriores oportunidades esta Procuración General se ocupó de examinar si el Estado puede disminuir las remuneraciones de sus agentes y, en su caso, en qué medida y con qué límites.

En la causa "Guida" (Fallos 323:1566), donde se cuestionaba la constitucionalidad del dec. 290/1995 -que redujo en distintos porcentajes y a partir de determinado monto, las remuneraciones del personal del Sector Público Nacional comprendido en el art. 8° de la ley 24.156- se puso de manifiesto, incluso con cita de reconocidos tratadistas del Derecho Administrativo, que el Estado, mediante el ejercicio de "ius variandi" en la relación de empleo público, puede reducir los salarios de sus agentes, salvo aquellos a los que la Constitución Nacional expresamente les garantice su intangibilidad, porque nadie tiene derechos adquiridos al mantenimiento de las leyes o reglamentos, ni a su inalterabilidad.

No obstante, también se indicó que, para que una medida de esa naturaleza cuente con sustento constitucional, debe cumplir ciertos requisitos: 'que la reducción se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y no resulte confiscatoria, es decir, no desnaturalice el derecho a la retribución' (v. dictamen en "Guida", acápite VIII, p. 1588, énfasis en el original).

Igual posición se mantuvo en la causa "Muller" ya mencionada, cuando se emitió opinión sobre la constitucionalidad del dec. 430/2000, de contenido similar al 290/1995.

V.E., por su parte, cuando se pronunció en la primera de aquellas causas, con fundamento en la doctrina de las leyes de emergencia, también admitió la constitucionalidad de la decisión de reducir las remuneraciones en forma generalizada, al considerar que ello constituye un ejercicio razonable de las facultades del Estado frente a una situación de grave crisis económica. Asimismo, descartó que per se significara una violación del art. 17 de la Carta Magna y puso de relieve su carácter transitorio y de excepción (conf. considerandos 9° y sigtes. del voto de la mayoría).

VII. Sobre la base de tales criterios, entiendo que es inconstitucional el art. 34 de la ley 24.156 (según el texto otorgado por el art. 10 de la ley 25.453), en cuanto faculta a reducir los créditos destinados al pago de retribuciones del personal estatal cuando los ingresos presupuestarios estimados no fueren suficientes para satisfacer la totalidad de los créditos previstos y dispone que aquéllas quedan disminuidas de pleno derecho en la proporción que resulten afectadas.

Aun cuando la ley 25.453 fue dictada ante una difícil y compleja situación económica -tal como da cuenta el debate parlamentario que tuvo lugar en oportunidad de su sanción-, considero que no cumple con los requisitos que V.E. ha establecido para reconocer la constitucionalidad de las leyes que suspenden los efectos tanto de los contratos como los de las sentencias firmes, siempre que no se altere la sustancia de unos y otras (Fallos 243:467), a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos 238:76). En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos 171:79), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos 238:76).

Sin embargo, la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (conf. Fallos 243:467). En cuanto a la legislación de emergencia, también ha señalado que para su justificación se requiere: 1. que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2. que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3. que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4. que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria (conf. Fallos 313:1513 y sus citas).

En el caso, desde mi punto de vista, la disposición bajo examen no cumple los recaudos indicados para superar el test de constitucionalidad, por aplicación de la mencionada doctrina de la emergencia, y no lo hace pues se trata de una norma destinada a regir en todo tiempo, es decir, tanto ante situaciones de tal gravedad que sean pasibles de esa calificación como en períodos normales, donde las arcas públicas no se encuentren aquejadas por ese estado de cosas. Y si bien el tribunal en alguna oportunidad admitió que la declaración del estado de emergencia no estuviera contenida en la ley examinada sino en otra norma emanada del Congreso (vgr. Fallos 313:1513) y, en otras, que no se previera una fecha límite para el ejercicio de las facultades de emergencia (conf. Fallos 243:449, voto del juez Alfredo Orgaz; 323:1566, considerando 13 del voto de mayoría), entiendo que en el sub lite tales precedentes no son aplicables, por la ausencia de todo límite, tanto sustancial como temporal, para la aplicación de la ley, con excepción, claro está, de los presupuestos comunes a cualquier otra.

De otra parte, tampoco se advierte la razonabilidad de la medida dispuesta ni su proporcionalidad con el fin perseguido. Es que, aun cuando V.E. también ha señalado, de modo general, que ningún derecho constitucional es absoluto y, en particular, que no hay lesión a la garantía del art. 17 de la Constitución Nacional, cuando, por razones de interés público, se disminuyen para el futuro las remuneraciones de los agentes estatales, sin alterar sustancialmente el contrato de empleo público (conf. causa citada en último término, considerando 11, del voto al que me vengo refiriendo), considero que, por el contrario, existe violación constitucional cuando, como en el caso, unilateralmente se transforma la retribución, que pasa de tener contenido cierto a ser variable y fluctuante de acuerdo con circunstancias aleatorias y extrañas a la relación de empleo.

En efecto, no se trata de una limitación temporaria del derecho a la retribución integral de los agentes públicos, adoptada ante situaciones excepcionales, que para conjurarla requiere un sacrificio especial de parte de aquéllos en beneficio de toda la comunidad, sino de una modificación sustancial del contrato que proyecta sus efectos durante toda la relación laboral y que sujeta a los empleados a un estado de incertidumbre sobre el alcance de sus salarios que, además de ser incompatible con los derechos tutelados en la Constitución Nacional (arts. 14 bis y 17), resulta contraria al fin de promover el bienestar general, tan enfáticamente puesto de manifiesto en el Preámbulo constitucional.

También considero que no es imprescindible estar en presencia de una disminución confiscatoria del salario para impugnar la constitucionalidad de la ley, sino que ello puede ser examinado en un juicio como el presente, porque la afectación de los derechos constitucionales, además de actual, es de relevante significación.

Por último, estimo necesario destacar un par de cuestiones. La primera, que no se trata de discutir la decisión legislativa de adoptar un determinado principio de política económica, consistente en mantener un equilibrio entre ingresos y egresos del Estado nacional, aspecto sobre el cual a los jueces no les corresponde expedirse, por aplicación del principio de separación de poderes, pero que, desde la perspectiva de los intereses generales de la sociedad, cuya defensa incumbe al Ministerio Público (art. 120 de la Constitución Nacional), podría admitirse como positiva -aunque, también cabe señalarlo, existe controversia entre los autores y estudiosos de la Economía acerca de la conveniencia de adoptar el principio del "déficit cero"-, sino de indicar que la concreción de aquella política no puede alcanzarse mediante la violación de los derechos constitucionales de los agentes públicos, tal como pretende hacerlo la ley bajo examen. La segunda, que no obsta a la conclusión que se expone el pretendido carácter de orden público con que se autocalifica la ley para, entre otros efectos, impedir la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra, porque es sabido que las leyes no sólo deben adecuarse a las normas de mayor jerarquía, sino que tampoco pueden desnaturalizar los principios, garantías y derechos reconocidos por la Constitución Nacional (arts. 28 y 31).

VIII. En virtud de lo expuesto, considero que el recurso extraordinario deducido es formalmente admisible y que corresponde confirmar la sentencia apelada. - Julio 16 de 2002. -Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, de agosto 22 de 2002.

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la dictada en primera instancia, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 25.453 y ordenó la restitución de las sumas descontadas al actor en virtud de tales normas, el Estado nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 126/147 que fue concedido en lo que respecta a la interpretación de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad invocadas, sin que sobre tal aspecto aquél haya interpuesto la pertinente queja (fs. 159).

2. Que el recurso extraordinario, en la medida en que ha sido concedido, resulta formalmente procedente en razón de que se ha cuestionado en el caso la constitucionalidad e interpretación de normas federales y la decisión del a quo ha sido contraria a su validez (art. 14, ley 48). Cabe agregar que, según reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos 322:1726; 323:1566, entre muchos otros).

3. Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada reseña en el dictamen que antecede -capítulos I y II- por lo que corresponde remitir a ellos en razón de brevedad.

4. Que, como se señaló, en el presente se ha cuestionado la validez constitucional de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 25.453. El primero de ellos derogó el dec. 430/2000 (art. 3°) que en su art. 1° había establecido, en lo que al caso interesa, lo siguiente: "redúcense las retribuciones brutas, totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector público nacional comprendido en los incisos a) y b) del art. 8° de la ley 24.156, incluyendo las entidades bancarias oficiales y las fuerzas armadas, de seguridad y Policía Federal y el Poder Legislativo Nacional, con independencia del régimen laboral que resulte aplicable a dicho personal". Por su parte, el art. 2° fijó que "la reducción de las retribuciones se aplicará sobre la sumatoria de los conceptos que componen dicha retribución conforme a la siguiente escala: hasta $ 1.000, 0 %; superiores a $ 1.000 y hasta $ 6.500, 12 %; superiores a $ 6.500, 15 %". El mencionado dec. 896/2001 sustituyó el art. 34 de la ley 24.156 y en su art. 1° estableció, también en lo que aquí interesa, que "cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del Sector Público nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reducción afectará los créditos respectivos en la proporción que resulte necesaria a tal fin, y se aplicará incluso a los créditos destinados a atender el pago de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, así como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reducción de los créditos presupuestarios...importará de pleno derecho la reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, según corresponda, sin discriminaciones de ningún tipo. Esta ley (sic) modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podrá alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra".

5. Que el dec. 934/2001, del 25 de julio de 2001, facultó a la Jefatura de Gabinete de Ministros, con intervención de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía a determinar el coeficiente de reducción de los créditos presupuestarios que surjan por aplicación del art. 34 de la ley 24.156 sustituido por la norma precedentemente referida (art. 4°).

Finalmente, la ley 25.453, publicada el 31 de julio de 2001, mediante su art. 18 derogó a partir de su entrada en vigencia los decs. 430/2000 y 896/2001 y sustituyó el primitivo art. 24 de la ley 24.156 por un nuevo texto que, en rigor, reprodujo los términos del art. 1° del dec. 896/2001 recientemente transcriptos. Sobre la base de tales normas la decisión administrativa de la Jefatura de Gabinete 107/2001 fijó en un 13 % el porcentaje de reducción.

6. Que de las normas reseñadas cabe advertir que a partir del dictado del dec. 430/2000, se ha consagrado un sistema jurídico integrado por diversas disposiciones que definieron una clara política en orden a autorizar al Poder Ejecutivo la reducción de las remuneraciones del sector público nacional como paliativo de una situación de emergencia que, con diversas graduaciones y matices, se mantiene hasta el presente.

Esta Corte en la causa "Guida" (Fallos 323:1566) se pronunció acerca de la constitucionalidad del dec. 290/1995, que había dispuesto reducciones remuneratorias del sector público. Allí el tribunal sostuvo que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implicaba per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional. Señaló, asimismo, que en tal supuesto, no mediaba lesión a dicha garantía cuando por razones de interés público, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales eran disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultaba confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. Indicó que los porcentajes establecidos en el dec. 290/1995, si bien traducían una sensible disminución en los salarios, no revestían una magnitud que permitiese considerar alterada la sustancia del contrato.

7. Que las razones y circunstancias tenidas en cuenta por esta Corte en el aludido precedente para sostener la constitucionalidad de las normas que habían dispuesto una reducción salarial, no se configuran respecto del plexo normativo puesto en tela de juicio en el sub lite. Es más, han variado dramáticamente. En efecto, la devaluación operada a partir del presente año, el acelerado envilecimiento de los sueldos, jubilaciones y pensiones explican y justifican el apartamiento que el tribunal consagró "in re" "Guida".

8. Que esta Corte ha subrayado, en reiteradas oportunidades, que el fundamento de las normas de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos 136:161; 317:1462, entre otros). En estos casos, el gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, con el límite de que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución. Las medidas tendientes a conjurar la crisis deben, pues, ser razonables, limitadas en el tiempo, un remedio y no una mutación de la sustancia o esencia de la relación jurídica y están sometidas al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (Fallos 243:467; 323: 1566; 323:2492 -La Ley, 2001-E, 839 - 43.636-S- y pronunciamiento del 1° de febrero de 2002 en la causa B.32.XXXVIII PVA "Banco de Galicia y Buenos Aires s/solicita intervención urgente en autos: 'Smith, Carlos Antonio c. P.E.N. o Estado nacional s/sumarísimo'", y voto concurrente del juez Fayt -La Ley Sup. Especial, 2002/02/04, p. 1; La Ley, 2002-A, 770; DJ, 2002-1-297; DT, 2002-A, 288; Supl. Esp. Dep. Bancarios, 2002/02/04, p. 39-).

9. Que el régimen aquí cuestionado ha establecido un marco genérico que habilita al poder administrador a limitar, "sine die", y sin expresión de márgenes cuantitativos la remuneración del sector público.

Cabe señalar que la derogación de los decs. 430/2000 y 896/2001 mediante la ley 25.453 sólo se tradujo en el agravamiento de la situación normativa preexistente, dado que dejó al arbitrio del Poder Ejecutivo la oportunidad y la proporción de reducción salarial del sector público, con la sola referencia a su aptitud para lograr el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios.

10. Que, si bien este tribunal ha admitido que la falta de definición del plazo de duración de la emergencia no constituye, un elemento descalificante de la validez de las medidas que en su consecuencia se adopten (doctrina vigente ya desde Fallos 243:449), puesto que es difícil prever la evolución de las crisis económicas y su duración temporal, lo cierto es que en el régimen sub examine -a diferencia de lo dispuesto en el dec. 290/1995- no se establece que el Estado pueda disponer el cese de la medida de emergencia ante la modificación de las condiciones que la generaron, omisión que excluye la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad (confr. Fallos 323:1566).

11. Que, en tales condiciones, la relación de empleo público ha quedado sometida a un régimen jurídico que autoriza a disponer discrecionalmente variaciones en los niveles de remuneración, sin límites que permitan ponderar su compatibilidad con las condiciones en que esa relación se desenvuelve.

En efecto, si bien la reducción salarial es producto del ejercicio concreto de las facultades conferidas al poder administrador -y, en este sentido, puede ser de alta o baja incidencia en la remuneración-, ello no enerva la gravedad de la lesión a los derechos constitucionales, que se ha producido por la desarticulación jurídica del sistema.

12. Que, en tal aspecto, asiste razón al procurador general de la Nación cuando desestima la relevancia de la eventual confiscatoriedad de la reducción salarial para juzgar la validez de las normas cuestionadas, ya que aún en ausencia de esa transgresión constitucional, se configura la incompatibilidad del régimen de la Ley Fundamental. Ese desajuste se evidencia en las propias disposiciones, que no superan los requisitos establecidos consistentemente por este tribunal para admitir la constitucionalidad de la legislación de emergencia, más allá de la aplicación circunstanciada que de ellas efectúe el Poder Ejecutivo.

13. Que, como surge de las consideraciones precedentes, las normas en cuestión carecen de márgenes temporales de vigencia, pues -como lo destaca el procurador general- han sido concebidas para "regir en todo tiempo", es decir tanto en épocas de emergencia como en circunstancias normales, con el solo requisito de que se presente el desequilibrio financiero que habilita la puesta en marcha del mecanismo de reducción salarial.

Lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontrarían a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar su política económica, gestando un desajuste que podría fácilmente conjurar con la disposición de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectación del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relación laboral

14. Que esa incompatibilidad con la Constitución Nacional no puede salvarse con el control concreto del ejercicio que en cada caso haga el Poder Ejecutivo de las facultades así conferidas, ya que la violación de los derechos y garantías resulta de la perpetua incertidumbre a que se verían sometidos los agentes públicos respecto de su régimen remunerativo, el que podría ser continuamente alterado, de modo que el afectado se vería en la necesidad de acudir frecuentemente a la justicia para confrontar la modificación con la sustancia de la relación de empleo originariamente concertada.

15. Que tampoco se advierte la razonabilidad de las medidas adoptadas ni su proporcionalidad con el fin perseguido.

Este tribunal ha señalado que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis económica, no implica per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional, aunque advirtió que esa prerrogativa encuentra su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado, modificando la relación de empleo público hasta desvirtuarla, ya sea en su significación económica o en la posición jerárquica o escalafonaria del agente (Fallos 323:1566).

La legislación sub examine ha transgredido esos límites, ya que no impone una limitación razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes públicos, fundada en razones de emergencia y en el interés general, sino que los somete a una indefinición de los márgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve así irremediablemente perdido uno de los elementos básicos que definen el desempeño laboral.

16. Que, en ese marco, es contrario a la Constitución Nacional un régimen normativo que difiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinación de remuneraciones y haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepción susceptible de control jurisdiccional, sino como una herramienta de política económica, destinada circunstancialmente a la reducción del gasto público y estabilidad de las cuentas fiscales.

17. Que, por último, es preciso recordar que cuando se configura una situación de grave perturbación económica, social o política, que representa el máximo peligro para el país, el estado democrático tiene la potestad y aún el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea, un conjunto de "remedios extraordinarios", destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse lícitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con éxito y vencerlos. Sin embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre dentro del marco del art. 28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo al menos teórico de extralimitación de los órganos políticos de gobierno, tienen que desempeñar con "cuidadoso empeño" su función de custodios de la libertad de las personas (Fallos 313:1638).

A la luz de lo expuesto, tal como lo entendieron los jueces de la causa, se constata que el efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia lo que justifica su declaración de inconstitucionalidad.

En cuanto al modo de cumplimiento de la presente, se resolverá en la etapa de ejecución de sentencia.

Por ello, y lo dictaminado por el procurador general de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida. Con costas. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné O'Connor. - Carlos S. Fayt (según su voto). - Augusto C. Belluscio (en disidencia).- Enrique S. Petracchi (según su voto). - Antonio Boggiano (en disidencia). - Guillermo A. F. López. - Gustavo A. Bossert (según su voto). - Adolfo Roberto Vázquez.

Voto del doctor Fayt:

Considerando: Que se dan por reproducidos los considerandos 1° al 17 del voto que antecede, con excepción de lo expuesto en el párr. final del último considerando.

Que en cuanto al modo de cumplimiento de la presente, se resolverá en la etapa de ejecución, para lo cual los jueces deberán tener en cuenta la situación económica y financiera por la que atraviese la Nación y la legislación que regula el cumplimiento de las condenas de índole dineraria por parte del Estado nacional.

Por ello, y lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida. Con costas. - Carlos S. Fayt.

Voto del doctor Petracchi:

Considerando: 1. Que en cuanto a los antecedentes de la causa -pronunciamiento del a quo, recurso extraordinario interpuesto y su concesión- me remito a los capítulos I, II y III del dictamen del procurador general.

2. Que en lo relativo a la impugnación constitucional del art. 1° del dec. 896/2001 juzgo que dicha norma es inválida.

En primer lugar, coincido con el citado dictamen en cuanto a que el dec. impugnado es de "de necesidad y urgencia" (conf. capítulo V del dictamen).

Desde esta perspectiva, según lo expresé en mi voto en la causa "Verrocchi" (Fallos 322: 1726), al que me remito, la vía establecida en el art. 99 inc. 3° de la Constitución Nacional, exige que el Congreso sancione la "ley especial" que haga operativo el articulado, sin que quepa discutir las bondades del criterio elegido, pues el tribunal sólo debe atender a su significado y a sus consecuencias. Al no haberse sancionado la ley que reclama el art. 99, inc. 3°, no puede cumplirse con esa etapa legislativa, lo que determina la imposibilidad de recurrir a esos remedios de excepción que son los decretos de necesidad y urgencia.

Ello determina que, según lo expresé al votar en el caso "Guida" (Fallos 323: 1566), decretos de esta clase sean nulos de nulidad absoluta y que ese vicio no sea subsanable por una ley posterior que pretenda tener efecto retroactivo. Más aun cuando, como en el sub examine, la ley 25.453 no ha intentado "ratificar" al dec. -como ha sucedido en otros casos- sino que expresamente lo ha derogado (art. 18).

En consecuencia, corresponde declarar la inconstitucionalidad del dec. 896/2001.

3. Que corresponde ahora juzgar la constitucionalidad del art. 10 de la ley 25.453, comprendido en el título denominado "Régimen de equilibrio fiscal con equidad".

Comparto lo expresado por el procurador general en el cap. VII de su dictamen cuando recuerda que esta Corte ha admitido en reiteradas oportunidades la constitucionalidad de leyes de emergencia que restringieron derechos patrimoniales, en tanto, claro está, se cumpliera con las condiciones indicadas por el tribunal (Fallos 136:161; 172:21; 243:467; 247:121, entre muchos otros). Entre ellas se encuentran: la existencia de un verdadero estado de emergencia; que la finalidad perseguida sea legítima y tienda a proteger los intereses generales de la sociedad y no los de determinados individuos; que la restricción (medios empleados) sea justa y razonable; que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que la hicieron necesaria.

4. Que el art. 10 de la ley 25.453 no cumple con los estándares mencionados, en especial, en lo atinente a la razonabilidad del medio empleado. En efecto, al sujetar la retribución del agente -de modo absoluto y sin limitación alguna- a la existencia de recursos fiscales, crea tal y tan grande estado de incertidumbre que desnaturaliza la sustancia misma de la relación de empleo público. A la luz de dicha norma, el actor tiene una única certeza: que deberá seguir trabajando en iguales condiciones a las que regían antes. Lo que no sabe es si cobrará algo por su trabajo y, en ese caso, cuánto será. Todo dependerá de la eficacia recaudadora del Estado, de la cual el demandante no podría, claro está, convertirse en garante.

5. Que frente a la aludida situación recobra mi memoria las aleccionadoras palabras del Procurador General Sebastián Soler en el dictamen de Fallos 247:121: "Cuando un determinado poder, con el pretexto de encontrar paliativos fáciles para un mal ocasional, recurre a facultades de (las) que no está investido, crea, aunque conjure aquel mal, un peligro que entraña mayor gravedad y que una vez desatado se hace de difícil contención: el de identificar atribuciones legítimas en orden a lo reglado, con excesos de poder. Poco a poco la autoridad se acostumbra a incurrir en extralimitaciones, y lo que en sus comienzos se trata de justificar con referencia a situaciones excepcionales o con la invocación de necesidades generales de primera magnitud, se transforma, en mayor o menor tiempo, en las condiciones normales del ejercicio del poder".

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el procurador general, se confirma la sentencia apelada. Con costas. - Enrique S. Petracchi.

Voto del doctor Bossert:

Considerando: 1. Que contra la sentencia de la sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal que, al confirmar la dictada en primera instancia, declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 24.453 y ordenó la restitución de las sumas descontadas al actor en virtud de tales normas, el Estado nacional dedujo el recurso extraordinario de fs. 126/147 que fue concedido en lo que respecta a la interpretación de normas federales y denegado en cuanto a las causales de arbitrariedad invocadas, sin que sobre tal aspecto aquél haya interpuesto la pertinente queja (fs. 159).

2. Que el recurso extraordinario, en la medida en que ha sido concedido, resulta formalmente procedente en razón de que se ha cuestionado en el caso la constitucionalidad e interpretación de normas federales y la decisión del a quo ha sido contraria a su validez (art. 14, ley 48). Cabe agregar que, según reiterada jurisprudencia, en la tarea de esclarecer la inteligencia de normas federales, esta Corte no se encuentra limitada por las posiciones del tribunal apelado ni por las de las partes (Fallos 322:1726; 323:1566, entre muchos otros).

3. Que los antecedentes de la causa han sido objeto de adecuada reseña en el dictamen que antecede -capítulos I y II- por lo que corresponde remitir a ellos en razón de brevedad.

4. Que, como se señaló, en el presente se ha cuestionado la validez constitucional de los arts. 1° del dec. 896/2001 y 10 de la ley 25.453. El primero de ellos derogó el dec. 430 de fecha 29 de mayo de 2000 (art. 3°) que en su art. 1° había establecido, en lo que al caso interesa, lo siguiente: "rebújense las retribuciones brutas, totales, mensuales, normales, habituales, regulares y permanentes, y el sueldo anual complementario, excluyendo las asignaciones familiares, del personal del sector público nacional comprendido en los incisos a) y b) del art. 8° de la ley 24.156, incluyendo las entidades bancarias oficiales y las fuerzas armadas, de seguridad y Policía Federal y el Poder Legislativo Nacional, con independencia del régimen laboral que resulte aplicable a dicho personal". Por su parte, el art. 2° fijó que "la reducción de las retribuciones se aplicará sobre la sumatoria de los conceptos que componen dicha retribución conforme a la siguiente escala: hasta $ 1000, 0 %; superiores a $ 1000 y hasta $ 6500, 12 %; superiores a $ 6500, 15 %".

El dec. 896/2001 sustituyó el art. 34 de la ley 24.156 y en su art. 1° estableció, también en lo que aquí interesa, que "cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del Sector Público Nacional de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reducción afectará los créditos respectivos en la proporción que resulte necesaria a tal fin, y se aplicará incluso a los créditos destinados a atender el pago de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones, así como a aquellas transferencias que los organismos o entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos. La reducción de los créditos presupuestarios ... importará de pleno derecho la reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuere su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Las reducciones de retribuciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes, según corresponda, sin discriminaciones de ningún tipo. Esta ley modifica en lo pertinente toda norma legal, reglamentaria o convencional que se le oponga y no se podrá alegar la existencia de derechos irrevocablemente adquiridos en su contra".

El dec. 934/2001, del 25 de julio de 2001, facultó a la Jefatura de Gabinete de Ministros, con intervención de la Secretaría de Hacienda del Ministerio de Economía a determinar el coeficiente de reducción de los créditos presupuestarios que surjan por aplicación del art. 34 de la ley 24.156 sustituido por el dec. 896/2001 (art. 1°).

Finalmente, la ley 25.453, publicada el 31 de julio de 2001, mediante su art. 18 derogó a partir de su entrada en vigencia los decs. 430/2000 y 896/2001 y sustituyó el primitivo art. 34 de la ley 24.156 por un nuevo texto que, en rigor, reprodujo los términos del art. 1° del dec. 896/2001 antes transcripto. Sobre la base de tales normas la decisión administrativa de la Jefatura de Gabinete 107/2001 fijó en un 13 % el porcentaje de reducción.

5. Que tras el examen de las normas reseñadas cabe advertir que a partir del dictado del dec. 430/2000, se ha consagrado un sistema jurídico integrado por diversas disposiciones que definieron una clara política del Poder Legislativo en orden a autorizar al Poder Ejecutivo la reducción de las remuneraciones del sector público nacional como paliativo de una situación de emergencia que se mantiene dramáticamente hasta el presente.

6. Que, en mi voto en la causa "Guida" (Fallos 323:1566) señalé que no era materia de decisión de la Corte la constitucionalidad del dec., ya que la Cámara había expresado que no resultaba constitucionalmente cuestionable la validez formal del acto en razón de la ratificación legislativa, y por tanto no había jurisdicción apelada que al respecto habilitara una decisión de la Corte. La Cámara sólo cuestionó la lesión al derecho de propiedad y la garantía de igualdad, temas de los que me ocupé en mi voto.

Pero al tratar el tema de fondo, este tribunal sostuvo que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, motivada por los efectos de una grave crisis internacional de orden financiero, no implicaba per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional. Señaló, asimismo, que en tal supuesto, no mediaba lesión a dicha garantía cuando por razones de interés público, los montos de las remuneraciones de los agentes estatales eran disminuidos para el futuro sin ocasionar una alteración sustancial del contrato de empleo público en la medida en que la quita no resultaba confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada. Indicó que los porcentajes establecidos en el dec. 290/1995, si bien traducían una disminución en los salarios, no revestían una magnitud que permitiese considerar alterada la sustancia del contrato.

7. Que las razones tenidas en cuenta por esta Corte en el aludido precedente para admitir la constitucionalidad de las normas que habían dispuesto una reducción salarial, no se configuran respecto del plexo normativo puesto en tela de juicio en el "sub lite".

Ello, a pesar de que se encuentra fuera de discusión en el caso, al igual que en el antecedente mencionado, que existe una grave crisis económica que justifica el dictado de normas que persigan conjurar los efectos que provoca la vicisitud.

8. Que cabe recordar que el fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos 136:161; 317:1462 -La Ley, 1995-C, 494; DJ, 1995-2-319-). En estos casos es posible el ejercicio del poder del Estado en forma más enérgica que la admisible en períodos de sosiego y normalidad (Fallos: 200:450), pues acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos 238:76; 318:1887), con el límite de que tal legislación no repugne al texto constitucional. Entre las características posibles de la emergencia que justifican medidas excepcionales, la Corte ha señalado la protección del interés público en presencia de desastres, graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole (Fallos 238:76). La restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control jurisdiccional de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (Fallos 243:467; 317:1462).

9. Que el régimen aquí cuestionado ha establecido un marco genérico que habilita al poder administrador a limitar, "sine die", y sin expresión de márgenes cuantitativos la remuneración del sector público.

Cabe señalar que la derogación de los decs. 430/2000 y 896/2001 mediante la ley 25.453 sólo se tradujo en el agravamiento de la situación normativa preexistente, dado que dejó al arbitrio del Poder Ejecutivo la oportunidad y la proporción de reducción salarial del sector público, con la sola referencia a su aptitud para lograr el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios.

10. Que, en el régimen sub examine -a diferencia de lo dispuesto en el dec. 290/1995, ratificado por la ley 24.624-, no se prevé que el Estado pueda disponer el cese de la medida de emergencia ante la modificación de las condiciones que la generaron, omisión que excluye la posibilidad de verificar el razonable ejercicio de esa facultad (confr. Fallos 323:1566). En efecto, el art. 25 del citado dec. 290/95 facultó al Poder Ejecutivo nacional a dejar sin efecto en forma parcial o total sus disposiciones, en la medida en que se superasen las causales que les dieron origen, lo que importó la previsión concreta del cese de las medidas de emergencia. Ello quedó ratificado cuando, superadas las razones que justificaron su dictado, se dispuso dejar sin efecto a partir del 1° de enero de 1998 la medida cuestionada (dec. 1421/97).

11. Que, en tales condiciones, la relación de empleo público ha quedado sometida a un régimen jurídico que autoriza a disponer discrecionalmente variaciones en los niveles de remuneración, sin límites que permitan ponderar su compatibilidad con las condiciones en que esa relación se desenvuelve y sin definición temporal que viabilice un control de constitucionalidad acerca del grado en que las garantías fundamentales se ven vulneradas.

En efecto, si bien la reducción salarial es producto del ejercicio concreto de las facultades conferidas al poder administrador, ello no enerva la gravedad de la lesión a los derechos constitucionales, que se ha producido por la desarticulación jurídica del sistema.

12. Que, en tal aspecto, asiste razón al procurador general de la Nación cuando desestima la relevancia de la eventual confiscatoriedad de la reducción salarial para juzgar la validez de las normas cuestionadas, ya que aún en ausencia de esa transgresión constitucional, se configura la incompatibilidad del régimen de la Ley Fundamental. Ese desajuste se evidencia en las propias disposiciones, que no superan los requisitos establecidos consistentemente por este tribunal para admitir la constitucionalidad de la legislación de emergencia, más allá de la aplicación circunstanciada que de ellas efectúe el Poder Ejecutivo.

13. Que, como surge de las consideraciones precedentes, las normas en cuestión carecen de márgenes temporales de vigencia, pues -como lo destaca el procurador general- han sido concebidas para "regir en todo tiempo", es decir tanto en épocas de emergencia como en circunstancias normales, con el solo requisito de que se presente el desequilibrio financiero que habilita la puesta en marcha del mecanismo de reducción salarial.

Lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontrarían a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar su política económica pudiendo conjurar cualquier desajuste con la reducción de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectación del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relación laboral.

14. Que esa incompatibilidad con la Constitución Nacional no puede salvarse con el control concreto del ejercicio que en cada caso haga el Poder Ejecutivo de las facultades así conferidas, ya que la violación de los derechos y garantías resulta de la perpetua incertidumbre a que se verían sometidos los agentes públicos respecto de su régimen remunerativo, el que podría ser continuamente alterado, de modo que el afectado se vería en la necesidad de acudir frecuentemente a la Justicia para confrontar la modificación con la sustancia de la relación de empleo originariamente concertada.

15. Que tampoco se advierte la razonabilidad de las medidas adoptadas ni su proporcionalidad con el fin perseguido.

Este tribunal ha señalado que la modificación de los márgenes de remuneración, en forma temporaria, por los efectos de una grave crisis económica, no implica per se una violación del art. 17 de la Constitución Nacional, aunque advirtió que esa prerrogativa encuentra su límite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato celebrado, modificando la relación de empleo público hasta desvirtuarla, ya sea en su significación económica o en la posición jerárquica o escalafonaria del agente (Fallos 323:1566).

La legislación "sub examine" ha transgredido esos límites, ya que no impone una limitación razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes públicos, fundada en razones de emergencia y en el interés general, sino que los somete a una indefinición de los márgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve así irremediablemente perdido uno de los elementos básicos que definen el desempeño laboral.

16. Que en ese marco, es contrario a la Constitución Nacional un régimen normativo que defiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinación de remuneraciones y haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepción susceptible de control jurisdiccional, sino como una herramienta de política económica, destinada circunstancialmente a la reducción del gasto público y estabilidad de las cuentas fiscales.

17. Que, por último, es preciso recordar que cuando se configura una situación de grave perturbación económica, social o política, que representa peligro para el país, el estado democrático tiene la potestad y aún el imperioso deber de poner en vigencia un derecho excepcional, o sea, un conjunto de "remedios extraordinarios", destinados a asegurar la autodefensa de la comunidad y el restablecimiento de la normalidad social que el sistema político de la Constitución requiere. Para enfrentar conflictos de esa especie el Estado puede valerse lícitamente de todos los medios que le permitan combatirlos con éxito y vencerlos. Sin embargo, sus poderes no son ilimitados, y han de ser utilizados siempre dentro del marco del art. 28 de la Carta Magna y bajo el control de jueces independientes quienes, ante el riesgo al menos teórico de extralimitación de los órganos políticos del gobierno, tienen que desempeñar con "cuidadoso empeño" su función de custodios de la libertad de las personas (Fallos 313:1638).

Por ello, y lo dictaminado por el procurador general de la Nación, se declara formalmente procedente el recurso extraordinario deducido y se confirma la sentencia recurrida, con costas. - Gustavo A. Bossert.

Disidencia del doctor Belluscio:

Considerando: 1. Que la sentencia recurrida declara inconstitucional el art. 34 de la ley 24.156, modificado por la ley 25.453, en cuanto dispone, en ciertas circunstancias, la reducción de los créditos presupuestarios previstos y la de las retribuciones alcanzadas por el personal estatal.

2. Que dicha sentencia se ha dictado frente a la impugnación formulada, por vía de amparo, por un empleado civil del Ejército Argentino, afectado por la reducción de sus haberes en un 13 % dispuesta por el Poder Ejecutivo Nacional.

3. Que, limitado el ámbito del debate al personal de la administración pública en funciones y conforme a lo sostenido en el voto del juez Belluscio en la causa de Fallos: 323:1566 -especialmente considerando 4°-, la disposición mencionada sería impugnable por afectar las atribuciones propias del Poder Ejecutivo ya que le impondría una reducción automática de remuneraciones que está facultado a fijar conforme al art. 99, inc. 1°, de la Constitución Nacional; mas no por los derechos eventualmente lesionados por dicha disminución.

4. Que en la causa la reducción de los haberes del actor no resulta de la automática aplicación de la norma cuya validez se ha puesto en tela de juicio sino de ulteriores disposiciones adoptadas por el presidente de la Nación, o, por su delegación, por el jefe del gabinete ministerial, las cuales -conforme el criterio invocado en el considerando anterior- se han dictado en ejercicio de facultades propias.

5. Que, por tanto, resultan aplicables al caso los fundamentos y conclusiones del mencionado voto.

Por ello, oído el procurador general de la Nación, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda de amparo, con costas de todas las instancias por su orden en razón de la naturaleza de la prestación cuyo alcance se ha debatido. - Augusto C. Belluscio.

Disidencia del doctor Boggiano:

Considerando: 1. Que la sentencia recurrida dictada por la vía de amparo, declaró inconstitucional el art. 34 de la ley 24.156 modificado por la ley 25.453 en cuanto dispone la reducción de los créditos presupuestarios previstos y de las retribuciones del personal estatal.

2. Que la norma impugnada ha tenido origen en una situación de grave riesgo social, situación que empeoró después, como es notorio, por el aumento del déficit fiscal, las restricciones y el estrangulamiento del sistema financiero y la declaración formal de suspensión de pagos internacionales de la Nación, calamidad ésta, en la que jamás había caído la República Argentina. Tal situación, como es obvio, no pudo ser precisada con exactitud temporal (Fallos 243:449).

3. Que la reducción de haberes impugnada no ha sido confiscatoria (Fallos 323:1566 voto del juez Boggiano).

4. Que, además, la norma impugnada puede considerarse como un instrumento necesario para mitigar el déficit fiscal, cumplir lo antes posible con las obligaciones internacionales de la Nación y restablecer con gran urgencia el sistema financiero del país a fin de aventar los graves males presentes y las peores penurias que pueden venir.

Por ello, oído el procurador general de la Nación, se revoca la sentencia apelada y se rechaza la demanda con costas de todas las instancias por su orden. - Antonio Boggiano.